Щербаков Н.Б., юрист.
Тот или иной институт гражданского права может быть рассмотрен с различных позиций (догматических, теоретических, практических). При этом, на наш взгляд, определенный интерес, а возможно, и пользу представляет рассмотрение соответствующего института исключительно с точки зрения практической, т.е. сквозь призму тех правовых проблем, которые возникают на практике (прежде всего в судебной практике) при применении правовых норм, являющихся позитивным выражением избранного для изучения института. Такой подход к изучению позволяет выделить достоинства и недостатки нормы, общее ее значение и назначение. Сделанные же выводы (конечно, если они есть) могут стать основой для теоретического осмысления. В настоящей статье предпринята попытка именно такого изучения, в связи с чем мы сознательно оставили за ее пределами вопросы теоретического характера. Предметом этого изучения является институт самовольной постройки.
Общие вопросы
Статья 222 ГК РФ содержит нормы следующего содержания.
- Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
- Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
- Абзац утратил силу с 1 сентября 2006 года. - Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ.
Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Уже самое первое рассмотрение данных норм позволяет сделать определенные выводы.
Во-первых, институт самовольной постройки обладает, так сказать, двуединой природой. С одной стороны, ст. 222 ГК РФ представляет собой основание для приобретения права собственности; не надо забывать, что систематически рассматриваемая статья расположена в главе, посвященной приобретению права собственности. Однако, с другой стороны, рассматриваемый институт является и санкцией за осуществление строительства с нарушениями закона - ведь самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, а все сделки в отношении самовольных построек являются ничтожными.
Во-вторых, ст. 222 ГК РФ уже в первом своем пункте, который содержит критерии отнесения той или иной постройки к разряду самовольных, устанавливает общие требования, предъявляемые в том числе гражданским законодательством к процессу осуществления строительной деятельности. Такая деятельность должна осуществляться на земельном участке, принадлежащем застройщику на том или ином законном основании, с соблюдением требований земельного законодательства (не надо забывать, что п. 1 ст. 222 говорит о том, что недостаточно наличия лишь права на земельный участок, необходимо, чтобы он был предоставлен (предназначен) для строительства определенного объекта недвижимости). Затем строительство должно осуществляться при наличии на то необходимых разрешений, и прежде всего разрешения на строительство. И наконец, при строительстве необходимо соблюдать строительные и градостроительные нормы и правила (технические регламенты).
Такой подход законодателя, по всей видимости, не в последнюю очередь определяется тем, что строительная деятельность является деятельностью, связанной с повышенной опасностью для окружающих (п. 1 ст. 1079 ГК РФ), сложным технологическим процессом, результат которого должен отвечать требованиям безопасности эксплуатирующих его (пользующихся им) лиц. Кроме того, строительная деятельность затрагивает интересы не только застройщика, собственника (иного законного владельца) земельного участка, потенциальных пользователей соответствующего объекта, но и самого неопределенного круга лиц. Ведь возведенный объект становится частью соответствующего архитектурного (градостроительного) пространства, влияя тем самым на общий вид того или иного населенного пункта, его атмосферу, историю (надо заметить, что каждый новый объект недвижимости формирует историю того населенного пункта, в котором он возведен).
Поскольку институт самовольной постройки является и основанием приобретения права собственности, необходимо соотнести данное основание с некоторыми иными основаниями приобретения права собственности, тем более что данный вопрос нередко встречается на практике.
Прежде всего необходимо провести различие между самовольной постройкой и приобретательной давностью как основанием приобретения права собственности. Возможно ли приобрести право собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности? Вот тот вопрос, который подлежит рассмотрению <1>.
<1> Данный вопрос поставлен, например, в Постановлениях ФАС МО от 5 октября 2005 г. дело N КГ-А40/9388-05; ФАС СКО от 17 января 2007 г. дело N Ф08-6506/2006; ФАС ЗСО от 28 февраля 2007 г. дело N Ф04-601/2007(31413-А27-36).
Представляется, что самовольная постройка и приобретательная давность - институты, существующие в разных плоскостях. Изначально значение норм о приобретательной давности сводится к устранению правового положения, которое складывается вследствие нахождения объекта права собственности в незаконном владении добросовестного приобретателя и невозможности собственника вернуть себе утраченное владение той или иной вещью. В такой ситуации собственник обладает лишь титулом, но не обладает владением, в связи с чем он лишается реальной возможности распорядиться объектом своего права. Не может совершить акт распоряжения и добросовестный, но незаконный владелец, поскольку он не является собственником объекта своего владения. Следовательно, спорный объект выходит за рамки имущественного оборота, с чем правопорядок мириться не может. И здесь приобретают большую значимость нормы о приобретательной давности: если незаконный владелец открыто добросовестно непрерывно владеет вещью как своей собственностью в течение определенного времени, он становится собственником этой вещи и она тем самым вводится в имущественный оборот, поскольку теперь незаконный владелец уже собственник, имеющий возможность распорядиться своей вещью по своему усмотрению.
Отсюда следует, что приобрести право собственности в силу приобретательной давности можно лишь на вещь, которая находится в собственности другого лица, иными словами, только на чужую вещь, на что, в частности, указывается в Постановлении Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8. Что же касается самовольной постройки, то самовольный застройщик является единственным лицом, претендующим на приобретение права собственности на такую постройку, и уж конечно в силу п. 2 ст. 222 ГК РФ нет и не может быть собственника самовольной постройки. Если же этот собственник существует, то пока его право собственности не оспорено в установленном порядке, нет оснований говорить о том, что объект его господства - самовольная постройка. В связи с этим любые действия третьего лица, требующего признания права собственности в последнем случае, вызывают сомнения с точки зрения юридической корректности, но одновременно могут быть отнесены к форме оспаривания права собственности.
Кроме того, примечательно в связи с этим и соотношение ст. 222 и п. 1 ст. 218 ГК РФ, в силу которого на вновь созданную вещь право собственности приобретает создавшее эту вещь лицо, но только в том случае, если создание новой вещи было осуществлено с соблюдением требований закона. Квалификация вновь созданного объекта недвижимого имущества как самовольной постройки свидетельствует о том, что она создана с нарушением императивных требований закона, что исключает в силу указанной нормы приобретение права собственности на нее.
В связи с этим можно сделать два вывода. Первый вывод заключается в том, что никакая давность владения не может перебороть нарушений требований закона при создании новой вещи. При этом есть основания к постановке вопроса о том, что в контексте ст. 234 ГК РФ претендующий на приобретательную давность самовольный застройщик не будет добросовестным. И это еще одно основание невозможности применения норм о приобретательной давности.
Второй вывод, который мы можем сделать, касается принципиального соотношения ст. 218 и 222 ГК РФ. Как представляется, ст. 218 ГК РФ является общей нормой, регулирующей вопросы приобретения права собственности на любую (как движимую, так и недвижимую) вновь созданную вещь. Статья 222 ГК РФ как основание приобретения права собственности имеет специальное значение и является исключением из общего правила ст. 218 ГК РФ. Данное исключение, как представляется, в силу указанного соотношения должно носить (и носит) весьма ограничительный характер, не предполагающий распространительного толкования.
Таким образом, видится соотношение института самовольной постройки с отдельными основаниями приобретения права собственности в контексте имеющейся практики. Однако и довольно беглое рассмотрение этого вопроса позволяет сделать некоторый вывод в отношении собственно института самовольной постройки как основания приобретения права собственности - приобретение права собственности по основанию, предусмотренному ст. 222 ГК РФ, носит исключительный характер, содержание и пределы которого будут рассмотрены ниже.
Вместе с тем изложенное не может не вызвать еще одного, весьма практичного, вопроса. Несложная арифметическая операция позволяет сделать вывод о том, что если вопрос о приобретении права собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности поставлен в настоящее время, то сама постройка возведена до введения в действие части первой ГК РФ, в состав которой входит ст. 222. Законом о введении в действие части первой ГК РФ обратная сила ст. 222 ГК не придана, стало быть, в силу ст. 5 названного закона к соответствующим отношениям (в данном случае связанным с самовольным строительством) должны применяться нормы действующего на момент возникновения и существования этих отношений закона. Таким законом является ГК РСФСР 1964 г.
В ГК РСФСР входила ст. 109, которая именовалась "Последствия самовольной постройки дома" и содержала в себе следующие нормы.
Гражданин, построивший жилой дом (дачу) или часть дома (дачи) без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, не вправе распоряжаться этим домом (дачей) или частью дома (дачи) - продавать, дарить, сдавать внаем и т. п.
По решению исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов такой дом (дача) или часть дома (дачи) сносятся гражданином, осуществившим самовольное строительство, или за его счет, либо по решению суда могут быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местного Совета народных депутатов.
При безвозмездном изъятии у гражданина на основании настоящей статьи жилого дома (дачи) или части дома (дачи) суд может лишить его и проживающих с ним лиц права пользования этим домом (дачей). Однако, если эти граждане не имеют иного жилого помещения, пригодного для постоянного проживания, исполнительный комитет местного Совета народных депутатов, которому передан изъятый дом (дача), предоставляет им другое жилое помещение.
Из приведенных норм следует, что по своей структуре и логике, за одним единственным, но существенным для нашего вопроса исключением, она соответствовала ст. 222 ГК РФ: она распространялась только на жилые постройки, возведенные гражданами, и не имела никакого отношения к нежилым постройкам, возведенным негражданами.
Таким образом, налицо интересная правовая ситуация, которая разрешается на практике по-разному <2>.
<2> См., напр.: Постановления ФАС ДО от 11 сентября 2002 г. дело N Ф03-А04/02-1/1811; ФАС СЗО от 6 августа 2003 г. дело N А05-9710/02-485/5, от 12 июля 2006 г. дело N А21-6467/2005; ФАС УО от 13 октября 2004 г. дело N Ф09-3333/04-ГК.
Одни суды исключают признание в указанной ситуации самовольной постройкой нежилого строения, возведенного негражданином, ссылаясь на ст. 109 ГК РСФСР.
Другие суды в результате систематического истолкования советского законодательства приводят к выводу, что в целом советское законодательство регулировало вопросы последствий самовольного строительства нежилых строений, возведенных негражданами <3>.
<3> Здесь прежде всего используется Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390, которое предусматривало снос любых самовольных построек в административном порядке (см., например: Постановление ФАС ВСО от 14 мая 2003 г. дело N А19-17497/02-22-Ф02-1325/03-С2).
Между тем такое толкование советского законодательства представляется далеко не бесспорным. Следует признать, что в условиях государственной монополии на землю, отсутствия частной собственности на недвижимость у хозяйствующих субъектов, жесткого административно-командного регулирования хозяйственной (в том числе строительной) деятельности государственных предприятий вопрос о последствиях самовольного строительства нежилых помещений негражданами не мог стоять в практической плоскости. Речь, безусловно, шла о простейших бытовых случаях самозахвата земли в сельских местностях, строительства различных жилых строений с выходом за пределы своего земельного участка или известных ограничений по площади жилых построек, находящихся в личной собственности граждан.
Таким образом, объективно мы приходим к выводу, что вопрос о последствиях самовольного строительства нежилых объектов недвижимости негражданами не регулировался и не мог регулироваться советским гражданским законодательством.
В связи с этим в практическую плоскость переходит выбор между следующими двумя способами решения поставленной задачи: либо применять нормы ГК 1964 г. и в любом случае постановки перед судом вопроса о самовольности постройки отвечать на этот вопрос отрицательно, либо исключить индульгенцию на все, что построено до введения в действие части первой ГК РФ. Именно за данный подход следует высказаться, приведя следующие аргументы.
Первое. Распространение норм о самовольных постройках на нежилые постройки, возведенные негражданами, едва ли может привести к негативным последствиям в отношении построек, возведенных в период существования СССР, имея в виду жесткий контроль за строительством в это время. Единственный вопрос, который может возникнуть (и возникает) на практике, связан с утратой нынешним владельцем постройки, возведенной в 1970 - 1980-е гг., соответствующей разрешительной документации. Данный вопрос может быть разрешен в арбитражном суде путем установления факта, имеющего юридическое значение, т.е. в порядке особого производства, в рамках которого возможно установление факта выдачи необходимых на момент возведения построек документов (разрешений). В случае же невозможности в силу объективных причин установить данный факт целесообразно на законодательном уровне установить упрощенный порядок легализации таких построек.
Второе. Что касается построек, возведенных в начале 1990-х гг., то общеизвестно, что в этот период становления по существу нового государства надзор за строительной деятельностью в определенной степени был ослаблен, что на практике привело к возведению построек без получения необходимых разрешений, с существенным нарушением строительных и градостроительных норм и правил, которые могут угрожать жизни и здоровью неопределенного круга лиц. Однако этот последний довод не является основным в пользу аргументируемого подхода. По всей видимости, главным здесь является то, что мы имеем дело с классическим пробелом в законе. В силу приведенных причин, безусловно, у законодателя в начале 1960-х гг. отсутствовали основания для широкого понимания института самовольной постройки. Между тем изменения общественных отношений на рубеже 1980 - 1990-х гг. сделали институт самовольной постройки крайне актуальным именно в отношении нежилых построек, возведенных негражданами. Однако правовое регулирование рассматриваемого вопроса пришло несколько позже в силу объективных причин. Поэтому в отношении правового регулирования самовольного строительства нежилых построек негражданами образовался вакуум, который можно и нужно заполнить, применив по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) нормы о самовольных постройках ГК 1964 г. к нежилым постройкам, возведенным негражданами. В связи с этим приходится констатировать, что всей этой проблемы могло бы и не быть, если бы законодатель в свое время в Законе о введении в действие части первой ГК РФ придал бы его ст. 222 в интересующей нас части обратную силу.
Еще один общий вопрос, связанный с данным институтом, можно сформулировать следующим образом: является ли регистрация права собственности на объект недвижимости имущества препятствием для предъявления и удовлетворения судом требований лица, полагающего себя заинтересованным, о сносе такого объекта, как самовольная постройка? Вопрос имеет большое практическое значение, причем и в более общем ракурсе. Это вопрос о надлежащих формах оспаривания зарегистрированного права собственности <4>.
<4> Такие вопросы поставлены, в частности, в Постановлениях ФАС СКО от 4 февраля 2004 г. дело N Ф09-117/04-ГК; от 27 февраля 2007 г. дело N Ф09-47/07-С6.
Представляется, что наличие государственной регистрации в указанном случае не является препятствием для принятия судом решения о сносе самовольной постройки, поскольку по своей природе иск о сносе самовольной постройки, право собственности на которую зарегистрировано, является специфической формой оспаривания (признания недействительной) зарегистрированного права собственности, что прямо предусмотрено законом. По существу, предъявляя данное требование, заинтересованное лицо оспаривает основание регистрации, т.е. основание для осуществления регистрирующим органом соответствующих действий. Предметом доказывания по делу будет являться то, что соответствующий объект недвижимого имущества создан с нарушением требований закона, иными словами, отсутствует главная предпосылка для возникновения права собственности на вновь созданную вещь (ст. 218 ГК РФ).
При этом вопрос о судьбе регистрационной записи (решения регистрирующего органа как ненормативного акта) принципиального значения не имеет, поскольку здесь эта запись (решение) приобретает исключительно технический характер, который сводится к техническому определению судьбы записи в реестре. С момента вступления в законную силу решения суда о сносе самовольной постройки, право собственности на которую было зарегистрировано, юридически спорный объект погибает. Он уже не существует в глазах правопорядка, и не имеет значения, когда - через день, неделю, месяц - будет осуществлен фактический его снос. Отсюда следует, что не требуется предварительного признания недействительным решения регистрирующего органа о регистрации права собственности на постройку, впоследствии оказавшуюся самовольной (заметим в скобках, что возможны ситуации, когда оснований для признания недействительным решения о регистрации не будет). Суд, вынеся решение о сносе самовольной постройки, поэтому должен направить копию решения в регистрирующий орган для осуществления технической по своей сути операции внесения соответствующей записи в реестр. Такой вывод является и практически оправданным, поскольку преграждает пути для имеющих в настоящее время место злоупотреблений со стороны самовольных застройщиков - ответчиков по указанному роду делам. Данное злоупотребление заключается в том, что, проиграв процесс, самовольный застройщик стремится, пользуясь имеющейся записью в реестре о его праве собственности на юридически уже погибший объект, продать его третьему лицу, а впоследствии, не исключено, самоликвидироваться, что приводит к нарушению интересов третьего лица (покупателя), дестабилизации оборота.
Характеристики самовольной постройки
Характеристики самовольной постройки можно разделить на две большие группы.
Первая группа разрешает вопрос о том, какая постройка по своим физическим (техническим) характеристикам может быть признана самовольной.
Статья 222 ГК РФ изначально, безусловно, рассчитана на вновь создаваемое (созданное) недвижимое имущество, которое является таковым по своим физическим характеристикам (ст. 130 ГК РФ). Иногда в юридической практике бытует мнение, что самовольной постройкой поэтому не может быть признан объект незавершенного строительства, поскольку он не является собственно постройкой, законченным строительством объектом; объект незавершенного строительства является как бы "недопостройкой". С таким выводом невозможно согласиться, ибо объект незавершенного строительства является объектом недвижимости в силу прямого указания закона. В связи с этим этап строительства не имеет никакого отношения к возможности признания объекта строительства самовольной постройкой.
Однако могут вызвать определенные сомнения основания для столь ограничительного законоположения: почему оно распространяется лишь на объекты недвижимого имущества? <5> Что, так называемые временные сооружения из легковозводимых конструкций не могут отвечать всем трем признакам самовольности строительства? Представляется, что могут. В связи с чем есть основания для применения норм о самовольных постройках к объектам, не относящимся к недвижимости по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ).
<5> Эти вопросы поднимаются, в частности, в Постановлениях ФАС УО от 20 октября 2005 г. дело N Ф09-3434/05-С6; ФАС ВСО от 18 октября 2006 г. дело N А19-46434/05-23-47-Ф02-5506/06-С2 и многих других.
Еще одним вопросом, возникающим на практике, является вопрос о том, распространяются ли нормы о самовольных постройках на реконструируемые объекты недвижимого имущества. С точки зрения буквального прочтения ст. 222 ГК РФ очевидно, что нет, ибо здесь говорится о вновь созданном объекте недвижимости. Именно поэтому в законе используется такая санкция, как снос. Между тем самовольно реконструированный объект также может отвечать всем трем критериям отнесения постройки к самовольной (нельзя упускать из виду, что такая форма реконструкции, как пристройка, осуществляется на участке, прав на который у застройщика (реконструктора) может и не быть).
Возможность применения норм о самовольной постройке к самовольной реконструкции следует из Постановления Президиума ВАС РФ от 26 июля 2005 г. N 665/05. Однако представляется, что данная правовая позиция нуждается в развитии. Необходимо признать, что ст. 222 ГК РФ не регулирует вопросы самовольной реконструкции. Поэтому есть все основания для применения норм о самовольных постройках к случаям самовольной реконструкции по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). Это обусловлено в том числе и практическими причинами. Каким образом суд будет применять такую санкцию, как снос, в случаях, когда реконструкция выразилась в надстройке объекта недвижимости, его перепланировке или иных строительных действиях, затрагивающих конструктивные характеристики реконструируемого объекта? Здравый смысл подсказывает, что в большинстве случаев нецелесообразно сносить весь реконструируемый объект, однако к обратному выводу подталкивает ст. 222 ГК РФ. Применение норм о самовольных постройках к самовольной реконструкции по аналогии закона позволяет также по аналогии применить и такую санкцию, как снос. Применительно к строительству нового объекта его снос означает не что иное, как восстановление земельного участка, на котором он возводится, приведение его в первоначальное состояние. В случаях самовольной же реконструкции такая санкция, как снос, должна пониматься как восстановление реконструируемого объекта, приведение его в состояние, предшествующее реконструкции. И только в случае отсутствия технической возможности для такого восстановления реконструируемый объект следует сносить в целом.
Вторая группа характеристик касается критериев отнесения построек к самовольным. Как было указано, этих критериев три, при этом наличия любого из этих критериев достаточно для квалификации постройки как самовольной.
Снос самовольной постройки. Требования о сносе самовольной постройки
Прежде всего необходимо определиться с порядком сноса самовольных построек, хотя на первый взгляд это тот вопрос, которым должно заканчиваться изложение вопроса о сносе в целом. Однако это не так.
В настоящее время на практике применяются два альтернативных порядка сноса самовольных построек. Первый - это судебный порядок сноса, когда заинтересованное лицо обращается с соответствующим требованием в суд, который рассматривает дело по существу и принимает решение об удовлетворении иска либо об отказе в иске. Второй порядок является административным порядком сноса самовольных построек, суть которого сводится к следующему: во многих субъектах Федерации, муниципальных образованиях существуют специальные органы, которые, обобщенно говоря, можно назвать комиссиями по борьбе с самовольным строительством. К полномочиям данных комиссий относятся мониторинг строительных площадок в пределах соответствующей территории, выявление допущенных нарушений при строительстве и предъявление требований об их устранении. Однако апофеоз деятельности комиссии - вынесение в административном порядке решения о сносе самовольной постройки, что является основанием для того, чтобы на строительную площадку выехали бульдозеры (специальная строительная техника) и снесли соответствующий объект. В контексте судебной практики вопрос о возможности существования такого порядка сноса встал при рассмотрении судами дел об оспаривании решений названных комиссий о сносе самовольных построек (гл. 24 АПК РФ). При этом судебная практика в большинстве своем склоняется к отрицательному отношению к самой возможности принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке. Основанием для такого подхода является ст. 35 Конституции РФ, в силу которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а также общие положения гражданского законодательства, запрещающие произвольное вмешательство государства в частные дела <6>.
<6> Наибольшее обоснование такой подход нашел в Постановлении ФАС СКО от 25 октября 2005 г. N Ф08-5125/2005, в котором, в частности, говорится: "Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, правомерно сославшись на то, что распоряжение не соответствует статье 35 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность лишения права собственности только на основании судебного решения... Кроме того, решение вопросов о сносе самовольных построек не относится к компетенции административных органов. Гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, судебной защите нарушенных прав (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Распоряжение о сносе в той или иной степени нарушает каждое из указанных базисных положений гражданского права... Действующее законодательство не предоставляет административным органам права принимать решения о сносе самовольных построек, следовательно, такие решения может принимать только суд".
Против такого подхода обычно выдвигается следующий аргумент. В силу п. 2 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не возникает. Так чего же в таком случае лишает предполагаемого самовольного застройщика указанная комиссия? Наверное, не права собственности, ибо оно на самовольную постройку принципиально возникнуть не может. Против этой позиции можно выдвинуть контраргументы, с одной стороны, обосновывающие ее неточность, а с другой стороны, указывающие на ее лукавство.
Во-первых, критикуемая позиция построена на игре слов. Да, действительно, право собственности на постройку не возникает, следовательно, решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, не подпадает под диспозицию ст. 35 Конституции РФ. Однако логически (да и юридически) основанием для вынесения указанного решения является квалификация соответствующей постройки как самовольной, и наоборот, следствием квалификации постройки как самовольной является вынесение решения о сносе. Таким образом, так или иначе в административном порядке принимается решение о том, может ли застройщик обладать правом собственности на возводимый или возведенный им объект.
Во-вторых, изучение ст. 222 ГК РФ (в частности, ее явная изначальная направленность лишь на объекты недвижимого имущества) наталкивает на ту мысль, что в ней идет речь о том, что право собственности на самовольную постройку не возникает как на объект недвижимого имущества. Однако все ли готовы к выводу, что застройщик не обладает никаким правом в отношении возводимого им объекта? Представляется, что застройщик обладает правом собственности на возводимый объект строительства как на объект движимого имущества, как на комплекс строительных материалов. Иначе мы получаем ничем не объяснимую ситуацию. Строительство осуществляется всегда из строительных материалов, которые находятся на праве собственности у предоставившей эти строительные материалы стороны (заказчика (застройщика) либо подрядчика, реже - инвестора) до момента их фактического использования в работе. С этого момента юридически соответствующие материалы погибают, становясь частью единого целого (строящегося объекта). В случае, если мы не придем к выводу, что до государственной регистрации права собственности на вновь создаваемый объект недвижимости у застройщика отсутствует право собственности на этот объект как на объект движимого имущества, мы придем к едва ли допустимому заключению, что соответствующие строительные материалы, работы вкладываются в никуда, в некий объект, который не является собственностью никого, т.е. является в какой-то степени ничьим объектом, в бытовом смысле объектом бесхозяйным.
Отсюда следует, что решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, затрагивает право собственности застройщика на объект строительства и мы имеем дело не с чем иным, как с лишением имущества в административном порядке, что прямо нарушает ст. 35 Конституции РФ. Следовательно, в ныне существующем правовом регулировании возможен только один порядок сноса самовольных построек - судебный.
Разрешив данный вопрос, необходимо установить, кто вправе поставить перед судом вопрос о сносе самовольной постройки. Данный вопрос является чрезвычайно сложным.
Вместе с тем нет никаких сомнений (в том числе и на практике), что правом на предъявление соответствующего требования обладает собственник земельного участка, на котором возведена постройка <7>.
<7> Рассматриваемый вопрос нашел отражение, в частности, в Постановлениях ФАС СЗО от 28 октября 2004 г. дело N А21-12438/03-С2; от 16 февраля 2007 г. дело N А66-9114/2005.
Однако сразу же возникает множество иных вопросов, первым среди которых следует назвать следующий: по любому ли основанию отнесения постройки к самовольной собственник имеет право на иск? В отношении данного вопроса возможны два подхода.
В соответствии с первым из них собственник по любому из таких оснований вправе обратиться с иском о сносе самовольной постройки. Обоснование такого подхода может быть только одно - абсолютный характер права собственности.
Между тем такой подход не может не вызывать возражений. Заслуживает, на наш взгляд, внимания позиция, в силу которой собственник вправе заявить требование о сносе возведенной на его земельном участке постройки только по первому из оснований отнесения постройки к числу самовольных, а именно в случае, когда собственник не предоставлял самовольному застройщику какого-либо права на свой земельный участок, а если и предоставлял, то не давал разрешения на строительство того объекта, который был возведен самовольным застройщиком.
Однако неясно, какие права и охраняемые законом интересы собственника затрагиваются в случае, когда арендатор его земельного участка, имея разрешение собственника, возвел объект недвижимости, скажем, без получения разрешения на строительство? В связи с этим ввиду отсутствия какого-либо положительного ответа на этот вопрос весьма зыбким оказывается право собственника в такой ситуации на иск о сносе самовольной постройки.
Однако даже если на практике возобладает первый подход, нам важно зафиксировать, что собственник будет обладать лишь правом, но не обязанностью на заявление иска о сносе самовольной постройки, возведенной на его земельном участке.
Второе затруднение на практике, связанное с собственником как истцом по делу о сносе самовольной постройки, коренится в вопросе о сроке исковой давности предъявления такого требования <8>.
<8> Данная проблема поднята, например, в Постановлении ФАС ВВО от 25 апреля 2002 г. дело N А43-10529/01-22-380.
С одной стороны, возможно, есть основания для вывода о том, что у этого требования, основанного на ст. 222 ГК РФ, общий срок исковой давности - три года с момента, когда собственник узнал или должен был узнать о нарушении своего права, т.е. о самовольном строительстве на его земельном участке. С другой стороны, для такого вывода нет достаточных ни теоретических, ни практических оснований. По своему содержанию и, главное, по последствиям удовлетворения иск собственника о сносе самовольной постройки есть не что иное, как негаторное требование (ст. 304 ГК РФ), на которое срок исковой давности не распространяется (ст. 208 ГК РФ). К этому выводу мы можем прийти двумя путями: либо вообще отождествив иск о сносе, заявленный собственником, а равно иным субъектом негаторного требования, с негаторным иском, либо применив нормы о негаторных требованиях к иску о сносе на основании аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). С практической точки зрения иной вывод лишен какого-либо смысла. Представим себе следующую фабулу дела. Собственник заявляет требование о сносе самовольной постройки. Ответчик (самовольный застройщик) заявляет о пропуске срока исковой давности. Суд, установив, что требования заявлены за пределами срока исковой давности, отказывает по этому основанию в иске. Такое развитие событий нисколько не спасает самовольного застройщика от сноса, поскольку собственник впоследствии может заявить негаторный иск, в рамках которого судом будет рассмотрен тот же круг вопросов, что и при рассмотрении иска о сносе самовольной постройки.
Большую проблему для практики представляет возможность участия прокурора либо различных надзорных органов (например, органов, осуществляющих строительный надзор) в деле о сносе самовольной постройки в качестве истца <9>.
<9> Об этом см.: Постановления ФАС ПО от 18 мая 2004 г. дело N А12-5243/02-С20, от 5 мая 2005 г. дело N А06-3965У-4/04; ФАС СЗО от 28 октября 2004 г. дело N А21-12438/03-С2.
Прокуроры и различные надзорные органы заявляют требования о сносе самовольных построек. Суды рассматривают данные требования по существу, принимая решения о сносе самовольной постройки или отказывая в удовлетворении этих требований.
Вместе с тем права прокурора на участие в арбитражном процессе ограничены ст. 52 АПК РФ, в силу которой прокурор в определенных случаях вправе заявлять в арбитражный суд следующие требования: о признании недействительными сделок, о применении последствий недействительности сделки, о признании недействующими нормативных правовых актов, о признании недействительными ненормативных правовых актов. Требование о сносе самовольных построек в ст. 52 АПК РФ не упомянуты, в связи с чем единственным с точки зрения арбитражного процесса выводом является вывод о том, что прокурор не имеет права заявлять в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки. При этом подход законодателя, направленный на ограничение прав прокурора на участие в арбитражном процессе, является сознательным.
Приблизительно такая же ситуация складывается и в отношении права различных государственных (муниципальных) органов заявлять требования о сносе самовольных построек. В соответствии со ст. 53 АПК РФ названные органы вправе обращаться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом. Однако в нашей правовой системе отсутствует закон, прямо или косвенно наделяющий какой-либо орган правом заявления в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки (при этом случаи заявления таких требований органами, уполномоченными на управление государственным (муниципальным) имуществом, очевидно, не подпадают под действие данной статьи, поскольку эти органы выступают в процессе в качестве представителей собственника соответствующих земельных участков, на которых возведены самовольные постройки третьими лицами (самовольными застройщиками)).
В связи с этим практика выявила пробел, представляющий весьма серьезную проблему в применении ст. 222 ГК РФ. При этом само существование этой проблемы и ее разрешение зависят от того подхода, который мы изберем к порядку сноса самовольных построек. В случае, если мы признаем административный порядок сноса, нет надобности допускать в арбитражный процесс по соответствующей категории дел как прокурора, так и соответствующие надзорные органы, ведь они вправе обратиться в упомянутую нами комиссию и поставить перед ней вопрос о принятии в административном порядке решения о сносе. Если же мы признаем лишь один, судебный, порядок сноса самовольных построек, а основания для этого вывода, как мы указывали, коренятся не в волюнтаризме, а в объективной оценке существующей системы правового регулирования, особенно в части базовых основ последней, мы придем к неутешительному выводу, что при существующем регулировании прав прокурора и надзорных органов на предъявление в суд требований о сносе самовольных построек поставить перед судом вопрос о том, что конкретная самовольная постройка должна быть снесена, будет некому (прокурор и надзорные органы не имеют право этого делать, собственник, если даже и имеет право предъявить такое требование, не обязан этого делать, при этом нельзя исключать многочисленные случаи, когда собственник земельного участка и застройщик - одно лицо). Таким образом, положения ст. 222 ГК РФ в существенной части содержащейся в них санкции останутся нереализуемыми, а сами эти положения - фактически недействующими.
Таким образом, практикой выявлена грубая разбалансированность механизмов реализации ст. 222 ГК РФ, здесь возможны два пути нахождения соответствующего баланса.
Первый касается возможных законодательных инициатив, направленных на предоставление прокурору, соответствующим надзорным органам, действующим в интересах неопределенного круга лиц, а также государства, права на заявление в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки.
Второй подход предполагает оценку возможности выявления в системе правового регулирования права названных лиц на заявление упомянутых требований. Последний подход с практической точки зрения представляется более реалистичным и находит свое оправдание в основополагающих принципах правового регулирования. Приведем возможное обоснование к выявлению в имеющейся правовой системе права надзорного органа в пределах своей компетенции заявить требование о сносе самовольной постройки. Что представляет собой полномочие государственного (муниципального) органа? Думается, что это не что иное, как элемент его правового статуса, так же как элементом правового статуса гражданина являются его права. Что бы сказал гражданин, если бы ему были предоставлены определенные права, реализовывать (защищать) которые он вправе только в случаях, предусмотренных законом (проще говоря, если реализация или защита того или иного права поставлена в зависимость от того, забыл или не забыл законодатель указать в том или ином законе такую возможность)? Думается, что большинство граждан единодушно ответили бы на этот гипотетический вопрос следующим образом: предоставленное на таких условиях право правом вовсе не является, ибо любое право предусматривает свободную возможность его правообладателя защищать и реализовывать это право в судебном порядке. Равным образом можно прийти к выводу, что полномочия того или иного органа, реализация которых в судебном порядке поставлена в зависимость от каких-либо обстоятельств, строго говоря, полномочиями не являются. И в самом деле, ведь суды только для того и созданы, чтобы разрешать споры, связанные с реализацией (защитой) прав и полномочий.
Весьма спорным является вопрос о возможности предъявления в суд требования о сносе самовольных построек лицами, поименованными в последнем абзаце ст. 222 ГК РФ, т.е. лицами, для которых сохранение постройки нарушает их права и законные интересы либо создает угрозу их жизни или здоровью <10>.
В соответствии с первым подходом рассматриваемая норма закона предусматривает условия, при наличии которых исключается удовлетворение судом требования о признании права собственности на самовольную постройку, но не предоставляет право указанным в них лицам заявлять требования о сносе самовольных построек.
С таким подходом невозможно согласиться. Во-первых, он не учитывает то, что эти третьи лица могут быть субъектами негаторного требования. Но главное даже не это. С трудом можно представить суд, который откажет в иске о сносе самовольной постройки по основанию незаинтересованности истца в предъявленных требованиях, если это лицо докажет, что сохранение постройки нарушает его права и законные интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью. Такое решение суда может быть квалифицировано только одним образом - оно является отказом в правосудии, что нельзя признать допустимым. Другое дело, что соответствующий истец должен доказать, что сохранение постройки нарушает его права или интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью.
Теперь рассмотрим несколько вопросов, связанных с надлежащим ответчиком по делу о сносе самовольных построек.
Как следует из текста ст. 222 ГК РФ, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Эта норма закона, как представляется, должна быть истолкована следующим образом. Суд может возложить обязанности по сносу самовольной постройки как на лицо, осуществившее постройку, так и на иное лицо, которое имеет возможность предъявить соответствующий счет самовольному застройщику. Рассмотрим оба этих случая.
На практике не возникает особых затруднений в случаях, когда самовольную постройку осуществило лицо, во владении которого находится постройка на момент рассмотрения спора. Такое лицо обоснованно признается надлежащим ответчиком по делу. Здесь только надо иметь в виду, что под лицом, осуществившим постройку, следует понимать и правопреемника этого лица в случаях, когда правопреемство осуществлено в результате реорганизации лица, осуществившего постройку.
Вместе с тем определенные споры существуют в отношении возможности и условий возложения обязанности по сносу на лицо, в создании самовольной постройки не участвующего. Классическим существующим на практике примером этого являются случаи, когда самовольная постройка была продана (введена в оборот) самовольным застройщиком. В связи с этим прежде всего следует отметить, что поступление самовольной постройки в обладание лица, ее не осуществлявшего, возможно по сделке (как правило, купли-продажи), которую можно квалифицировать только как ничтожную (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Здесь же возникает вопрос о возможности применения последствий недействительности сделки в виде двусторонней реституции. Что касается обязанности продавца (самовольного застройщика) вернуть покупателю цену переданной самовольной постройки во исполнение соглашения о ее купле-продаже, каких-либо сомнений не возникает. Однако иногда суды полагают, что по подобного рода делам невозможна двусторонняя реституция, ибо возврат самовольной постройки продавцу в такой ситуации свидетельствовал бы о наличии или возникновении на стороне продавца права собственности в отношении самовольной постройки <11>.
Между тем такой подход вызывает принципиальные сомнения. Механизм реституции (п. 2 ст. 167 ГК РФ) представляет собой техническую операцию, по существу зеркальную исполнению договора. В силу этого своего характера реституция никак не может являться основанием для вывода о возникновении на стороне продавца какого-либо права. Поэтому реституция применительно к рассматриваемым отношениям возможна и целесообразна.
При осуществлении реституции представляется, что именно продавца самовольной постройки необходимо обязывать к ее сносу. Однако в случае, когда перед судом заинтересованное лицо ставит лишь вопрос о сносе самовольной постройки (а этим лицом никогда не будет сторона по сделке), суд должен разрешить спор по существу и при наличии к тому оснований обязать снести самовольную постройку то лицо, которому предъявлен иск (в том числе и покупателя постройки, который в последующем не лишен возможности признания соответствующей сделки недействительной, применения последствий недействительности сделки в виде односторонней реституции (возврата покупной цены), а также возмещения расходов на осуществление сноса).
Более сложным (да и более редким) является случай предъявления требований о сносе самовольной постройки ее покупателю в ситуации, когда продавца (лица, осуществившего постройку) нет, поскольку он ликвидирован. В соответствии с первым подходом такого покупателя нельзя обязать снести самовольную постройку, поскольку он является добросовестным приобретателем постройки и его нарушенный интерес не может быть восстановлен в случае принятия судом решения о сносе. Однако представляется, что есть основания и для другого вывода. Покупателя в этом случае можно обязать снести постройку как ее фактического владельца. Вопрос о его добросовестности не имеет значения при рассмотрении дела, поскольку добросовестность приобретателя в силу закона имеет значение лишь в контексте виндикации и приобретательной давности. При этом интерес покупателя должен надлежащим образом быть сопоставлен с интересами неопределенного круга лиц, которые могут быть нарушены сохранением и оборотом самовольной постройки. Нельзя забывать и об общем императивном запрете на обладание самовольной постройкой.
Требования о признании права собственности на самовольную постройку
Проанализируем случаи рассмотрения судами требований о признании права собственности на самовольную постройку по каждому из оснований отнесения постройки к самовольной.
Первое основание отнесения постройки к разряду самовольных касается строительства при отсутствии прав на земельный участок. В связи с этим следует упомянуть изменения в п. 3 ст. 222 ГК РФ, вступившие в силу с 1 сентября 2006 г. Имея в виду наработанную и не утратившую, как представляется, актуальность судебную практику, рассмотрим применение арбитражными судами абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ (в старой редакции), в соответствии с которым право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему участке, при условии, что данный участок будет в установленном законом порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.
Основываясь на данной норме закона, самовольные застройщики, осуществившие постройку на земельном участке публичного собственника, чрезвычайно часто обращались в арбитражные суды с иском о признании права собственности на самовольную постройку к уполномоченным органам по управлению соответствующим имуществом. При этом ответчик по делу не возражал против признания судом права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости, указывая, что земельный участок будет предоставлен под возведенную постройку в случае удовлетворения заявленного требования. Нередко при этом в качестве доказательства по делу фигурирует так называемое гарантийное письмо публичного собственника земельного участка, содержание которого аналогично указанным возражениям на иск.
Практика судов по такого рода делам разделилась <12>. Одни суды полагают такие доказательства вполне достаточными и допустимыми, дающими возможность исковые требования удовлетворить.
<12> См., напр.: Постановления ФАС ДО от 22 ноября 2005 г. дело N Ф03-А51/05-1/3388; ФАС УО от 12 апреля 2006 г. дело N Ф09-2535/06-С3; ФАС ЗСО от 31 июля 2006 г. дело N Ф04-4222/2006(24307-А03-22).
Другие суды, которые необходимо поддержать в исследуемом вопросе, в удовлетворении подобных исков отказывают, признавая указанные доказательства недопустимыми.
В поддержку данного подхода можно выдвинуть также следующие аргументы. Во-первых, удовлетворение требования о признании права собственности в подобной ситуации будет означать не что иное, как принятие судом решения под условием последующего предоставления земельного участка под возведенную постройку, что процессуально немыслимо. Это тем более немыслимо, учитывая и такие обстоятельства: во-первых, реально упомянутое гарантийное письмо никого ни к чему не обязывает, являясь юридически документом совершенно пустым; во-вторых, земельным законодательством не предусмотрен порядок предоставления земельных участков под уже возведенные самовольные постройки, право собственности на которые признано судом. Однако в Земельном кодексе присутствуют императивные правила, касающиеся предоставления земельных участков под строительство, на обход которых по существу, по нашему мнению, может быть направлена указанная схема.
В связи с этим, как представляется, правы те суды, которые в таких ситуациях отказывают в иске. Возможно, нечто подобное усмотрел и законодатель, который исключил норму, которая являлась основанием для предъявления в суд указанных требований.
Однако принятие соответствующего Закона об изменении ст. 222 ГК РФ поставило на практике вопрос о действии его во времени. Распространяется ли он на случаи возведения самовольной постройки до введения его в действие? На этот вопрос, думается, позволяет ответить ст. 4 ГК РФ.
Из норм данной статьи можно сделать вывод, что если основания для отнесения постройки к числу самовольных возникли до 1 сентября 2006 г. (т.е. до этого момента началось строительство с соответствующими нарушениями), применяется старая редакция ст. 222 ГК РФ, поскольку отношения, связанные с самовольным строительством (это и возможный снос, но и возможная легализация), возникли до введения его в действие. При этом при указанном разрешении нашего вопроса в любом случае легализация постройки в судебном порядке будет невозможна. Так на какие же случаи был направлен абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ? Представляется, что он касается случаев, когда самовольная постройка возводилась на земельном участке, находящемся не в публичной, а в частной собственности, и в последующем вопрос о правах на земельный участок был урегулирован между собственником и застройщиком.
Ранее абз. 2 (ныне абз. 1) п. 3 ст. 222 ГК РФ предполагал еще одно основание для легализации самовольной постройки, связанное с наличием (отсутствием) прав на земельный участок у застройщика. Касается он случаев, когда собственник и самовольный застройщик - разные лица, и сводится к следующему. Если некое лицо (самовольный застройщик) осуществило постройку на чужом земельном участке без разрешения его собственника, у последнего есть выбор: требовать либо сноса названной постройки, либо признания за собой права собственности на эту постройку с возмещением третьему лицу произведенных им на осуществление постройки расходов в размере, определенном судом.
Вызывает недоумение и досаду и внесенные в рассматриваемый абзац законодателем изменения в связи с так называемой дачной амнистией, устанавливающие упрощенный порядок легализации самовольных построек, возведенных гражданами на принадлежащих им земельных участках. Эти изменения были направлены на возведение определенного мостика между ст. 222 ГК РФ и специальным законодательством, который должен был установить, что признание права собственником земельного участка на возведенную им на последнем постройку возможно не только в судебном, но и в упрощенном, ином, установленном законом порядке. Однако, как это, к сожалению, нередко бывает, такое намерение законодателя воплотить в норму было не суждено, поскольку комментируемый абзац, подчеркнем это еще раз, касается не случаев возведения самовольных построек собственником на своем земельном участке, а случаев возведения третьим лицом (например, соседом) на чужом земельном участке самовольной постройки. Остается только удивляться, что внесение изменения в ст. 222 ГК РФ, учитывая поставленные законодателем цели, оказалось настолько сложной задачей, что реализовать ее должным образом не представилось возможным.
Следующим основанием для отнесения постройки к самовольным является ее осуществление без получения необходимых разрешений, в контексте арбитражной практики это разрешение на строительство.
На практике весьма остро стоит вопрос, возможна ли в принципе легализация постройки судом в случае, когда она возведена без получения необходимых разрешений.
В соответствии с первым подходом такая легализация вполне возможна <13>. Основанием для такого вывода явилось следующее толкование последнего абзаца ст. 222 ГК РФ. Этот абзац лишь устанавливает условия, при которых легализация в судебном порядке самовольной постройки невозможна, и следовательно, предусматривает возможность легализации самовольной постройки во всех случаях, прямо не подпадающих под указанные в ней условия невозможности ее легализации. Иными словами, самовольный застройщик обязан доказать в судебном порядке, что сохранение его самовольной постройки не нарушает права и интересы третьих лиц и не создает угрозы жизни или здоровью граждан. К доказательствам, представляемым при этом суду, относятся заключение строительной экспертизы, которая показала, что возведенная постройка соответствует строительным и градостроительным нормам и правилам, заключение органов пожарной охраны, энергонадзора, письма смежных землепользователей, не возражающих против легализации постройки, и пр.
<13> Такой подход отражен, в частности, в Постановлениях ФАС ПО от 23 июня 2005 г. дело N А55-17521/04-14; ФАС ВСО от 21 ноября 2006 г. дело N А19-12785/06-16-Ф02-6141/06-С2; от 7 декабря 2006 г. дело N А74-2172/06-Ф02-6555/06-С2.
Против такого подхода имеются принципиальные возражения, в связи с чем предлагаем поддержать позицию тех судов, которые никогда и ни при каких обстоятельствах не считают возможным удовлетворение требования о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную при отсутствии разрешения на строительство <14>. Основания для такого подхода следующие.
<14> См., например: Постановления ФАС МО от 17 февраля 2003 г. дело N КГ-А40/352-03; ФАС СКО от 17 января 2007 г. дело N Ф08-6899/2006.
Удовлетворение искового требования в подобной ситуации необоснованно ставит в неравное положение добросовестных застройщиков, получивших разрешение на строительство, и самовольных застройщиков, такого разрешения не имеющих. Оказывается, получение разрешения на строительство вовсе не является обязательным. Можно строить без него и признать за собой право собственности в судебном порядке.
Кроме того, рассмотрение судом подобного рода требований по большому счету не содержит в себе спора и поэтому не представляет собой предмет судебного разбирательства. Фактически, рассматривая подобного рода дела, суд подменяет собой административный орган, выдающий разрешения на строительство, - ведь по существу речь идет не о чем другом, как о выдаче последующего разрешения на строительство в судебном порядке. В связи с этим вполне оправдан возникающий на практике вопрос: кто является надлежащим ответчиком по делу? Дать ответ на этот вопрос возможным не представляется, поскольку подобного рода дела в суде быть просто не может.
И наконец, главное. Статья 222 ГК РФ никогда не предполагала и не предполагает возможность признания судом права собственности на самовольную постройку, возведенную без получения разрешения на строительство. Обратимся к структуре норм ст. 222 ГК РФ.
Пункт 1 ст. 222 определяет критерии отнесения постройки к самовольным.
Пункт 2 ст. 222 определяет общий режим самовольной постройки: право собственности на нее не возникает и она подлежит сносу.
Абзац 1 п. 3 ст. 222 указывает на одно-единственное основание для признания права собственности на самовольную постройку, касающееся вопроса прав на земельный участок, на котором она возведена.
Абзац 3 п. 3 ст. 222 логически вытекает из предыдущего абзаца и говорит о том, что даже в этом единственном случае признания права собственности на самовольную постройку такое признание в судебном порядке невозможно, если сохранение постройки нарушает права и интересы третьих лиц и создает угрозу жизни и здоровью граждан. То есть данный абзац устанавливает лишь безусловные основания, исключающие легализацию постройки применительно к имеющимся основаниям для легализации самовольной постройки.
Такая структура комментируемой нормы вполне оправдана и объясняется тем, что основания отнесения постройки к разряду самовольных разные по своей сути. Одно дело, если постройка самовольна лишь по мотиву отсутствия прав на земельный участок, находящийся в частной собственности. По существу, если подходить к вопросу, так сказать, исторически, именно из самозахвата земли и вырос институт самовольной постройки. И здесь вопросы самовольного строительства есть частное дело собственника и застройщика. Поэтому здесь есть место для сделки между ними, которая санирует самовольную постройку. Развитие городов, технологий и увеличение масштабов строительства привели к расширению императивных требований, предъявляемых к последнему. Строительство должно осуществляться в соответствии с выданным разрешением, которое подтверждает допустимость реализации конкретного проекта, который должен быть осуществлен с соблюдением соответствующих норм и правил. Нарушение этих требований не является частным делом застройщика и государства, поскольку данные требования установлены в интересах всех и в конечном счете в публичных интересах. И здесь нет места для сделки между самовольным застройщиком и государством.
Таким образом, возможность рассмотрения судом требования о признании права собственности на самовольную постройку должна быть практически исключена. Единственная возможность для такого рода иска - это иск собственника земельного участка, на котором возведена постройка третьим лицом, о признании права собственности на эту постройку с возмещением третьему лицу расходов, которые он понес на строительство. Однако с практической точки зрения в арбитражном процессе такие случаи будут либо исключены, либо сведены к минимуму. Строительство третьим лицом самовольной постройки без прав на соответствующий земельный участок означает только одно: строительство ведется без получения разрешения, что является самостоятельным основанием для признания постройки самовольной. Поэтому рассматриваемые требования в арбитражном процессе в указанной ситуации возможны только в том случае, когда разрешения на строительство постройки, возведенной третьим лицом на земельном участке собственника, не требуется.
Применительно к третьему основанию отнесения построек к самовольным лишь скажем, что на практике требования о признании права собственности на постройки, возведенные с существенными нарушениями тех или иных норм и правил, не заявляются. Видимо, эти вопросы успешно решаются на практике при принятии решения о вводе объекта в эксплуатацию.
Выводы
Итак, мы изложили в самом первом приближении некоторые вопросы практического свойства, касающиеся применения ст. 222 ГК РФ, что позволяет сделать первые предварительные выводы.
Существование института самовольной постройки предопределено тем, что в специальном законодательстве (прежде всего земельном, градостроительном) предъявляются специальные требования к строительной деятельности вообще. Наличие таких требований предполагает последствия самовольного строительства, которые устанавливаются как публичным, так и частным правом. В последнем случае необходимым оказывается разрешить вопрос о собственности на самовольную постройку, установить случаи, когда приобретение прав на самовольную постройку возможно, но и определить, когда права собственности на нее не возникает и она подлежит сносу. Именно эту задачу решают нормы о самовольной постройке. В связи с этим не лишним будет заметить, что рассматриваемый институт накладывает свой отпечаток и на исполнение договоров, которыми опосредуется создание, реконструкция тех или иных объектов (прежде всего речь идет о договорах строительного подряда и долевого участия в строительстве).
Определение случаев, при которых возможно приобретение права собственности на самовольную постройку, должно производиться посредством анализа различных по своим свойствам оснований отнесения строительства к самовольному. В связи с этим в одних случаях приобретение права собственности на самовольную постройку должно в принципе исключаться, в других - допускаться. Последнее касается самовольного строительства, осуществленного на чужом участке, находящемся в частной собственности. И здесь, возможно, следует допустить расширение оснований для легализации самовольных построек.
Такое значение рассматриваемого института позволяет говорить не о самовольной постройке как объекте недвижимого имущества, а о последствиях самовольного строительства (ведь при реконструкции нового объекта, как правило, не возникает).
И наконец, следует заметить, что развитие правоприменения интересующего нас института должно четко следовать закону, что позволит возводить такие объекты, которые не нарушат права и интересы третьих лиц, не создадут угрозу их жизни и здоровью, более того, позволят успешно решить стоящие перед строительством задачи. Можно без преувеличения сказать, что институт самовольной постройки является тем пробным камнем, которым проверяются состоятельность и цивилизованность любой строительной деятельности, а осторожное, четкое и жесткое отношение правоприменителя к строительству свидетельствует о развитости соответствующего правопорядка.
Правовое регулирование самовольной постройки
Введение
1 Историческое развитие института самовольной постройки
2 Понятие и признаки самовольной постройки
3 Правовая природа самовольной постройки
2. Признание права собственности на самовольную постройку
1 Условия и порядок признания права собственности на самовольную постройку
2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку
3. Снос самовольной постройки
1 Основания и порядок сноса самовольной постройки
2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о сносе самовольной постройки
Заключение
Библиографический список
Приложение
Введение
Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ, вступившим в силу с 01.09.2015 года (далее - Закон № 258-ФЗ), в ст. 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), регулирующую отношения, возникающие в связи с самовольным строительством, были внесены значительные изменения. В свете подобных изменений исследование правового регулирования института самовольной постройки приобретает дополнительную актуальность, как для теории, так и для практики.
В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, который не предоставлен в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Под самовольной постройкой принято понимать недвижимую вещь. Будучи недвижимой вещью, самовольная постройка фактически изъята из гражданского оборота. В соответствии со ст. 222 ГК РФ у лица, создавшего самовольную постройку, не возникает право собственности на неё, и, как следствие, такое лицо не вправе распоряжаться самовольной постройкой и совершать в отношении неё сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.
Отличительной особенностью самовольной постройки является её двойственная природа. С одной стороны, самовольная постройка представляет собой правонарушение, с другой стороны - является способом приобретения права собственности. Негативный аспект самовольного строительства проявляется, в первую очередь, в угрозе безопасности граждан, возникающей вследствие нарушения градостроительных и строительных норм и правил при её возведении. Кроме того, противоправность самовольного строительства выражается в отступлении от императивно регламентированных правил и административных процедур, регулирующих отношения в области строительства, наличие которых продиктовано очевидным публичным интересом в этой сфере. Тем самым, возведение самовольной постройки противоречит публичному интересу и представляет угрозу правам и законным интересам неопределенного круга лиц.
Тем не менее, являясь недвижимым имуществом, самовольная постройка аккумулирует в себе серьезные денежные вложения, поэтому снос самовольных построек представляется не всегда обоснованным и экономически целесообразным. В связи с этим законодатель предусмотрел специальную юридическую конструкцию по введению незаконно возведенных построек в гражданский оборот. Таким образом, законодателем предусмотрено наличие двух процедур перехода самовольной постройки в другой правовой режим: процедуры легализации самовольной постройки или процедуры её сноса.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с самовольным строительством.
Предметом исследования выступает правовой режим самовольной постройки.
Институт самовольной постройки неоднократно выступал предметом рассмотрения в рамках учебной и научной литературы. Среди наиболее известных научных трудов российских ученых в данной тематике необходимо выделить научные труды Алексеева В.А., Грызыхиной Е.О, Гумилевской О. В., Савиной А.В., Скловского К.И., Суханова Е.А. Указанные научные труды в той или иной степени раскрывают значимые аспекты правового регулирования института самовольной постройки. Однако следует заметить, что фундаментальных монографических работ, комплексно исследующих проблемы самовольного строительства, в доктрине гражданского права недостаточно. Кроме того, чаще всего самовольная постройка выступает предметом исследования лишь в рамках изучения более широкой тематики: объектов гражданских прав или оснований приобретения права собственности. Таким образом, можно констатировать небольшую теоретическую разработанность темы настоящего исследования.
Методологическую основу данного исследования составляют системно-структурный, историко-правовой, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.
Целью исследования является формирование комплексного научного представления о категории самовольная постройка и о правовых последствиях её возведения, а также анализ проблемных теоретических и практических моментов правового регулирования самовольной постройки и выявление возможных путей их решения.
Исходя из цели исследования, были поставлены следующие задачи:
Проследить историческое формирование института самовольной постройки, выявить тенденции, закономерности развития данного института;
Раскрыть понятие самовольной постройки и её признаки;
Раскрыть сущность самовольной постройки как способа приобретения права собственности и как правонарушения;
Проанализировать последние изменения в законодательстве о самовольной постройке;
Исследовать условия признания права собственности на самовольную постройку;
Охарактеризовать установленный законом судебный и внесудебный порядок признания права собственности на самовольную постройку;
Изучить основания сноса самовольной постройки;
Исследовать установленный законом судебный и административный порядок сноса самовольной постройки;
Проанализировать проблемные моменты в правоприменительной практике по делам о признании права собственности на самовольную постройку и по делам о её сносе.
Структура настоящей магистерской диссертации обусловлена логикой исследования и представляет собой введение, три главы, включающие в себя семь параграфов, заключение, библиографический список и приложение.
самовольный постройка правовой последствия
Глава 1. Самовольная постройка как правовая категория
1.1 Историческое развитие института самовольной постройки
Наиболее эффективным способом познания сути правовых явлений является исследование их в развитии и во взаимосвязи с политическими, социально-экономическими, культурными и иными условиями жизни социума. Такой подход позволяет приблизиться к правильному пониманию сущности правовых институтов, выявить их правовую природу, а также сделать вывод об особенностях и закономерностях их развития. Исходя из этого, изучение института самовольной постройки представляется целесообразным начать с вопроса о его историко-правовом генезисе.
Необходимо отметить, что институт самовольной постройки имеет многовековую историю существования, как в российском, так и в зарубежном праве. Начало истории данного института было положено во времена Древнего Рима. К самовольному строительству в соответствии с нормами римского права относились лишь частные случаи возведения построек с помощью строительных материалов одного лица на земельном участке, принадлежащем другому лицу. При этом процесс строительства представлял собой не что иное, как приращение (accessio) движимой вещи (строительных материалов) к недвижимой (земле), а возведение постройки на чужой земле рассматривалось в качестве основания приобретения права собственности на постройку собственником земельного участка. Подобное правовое регулирование строилось на фундаментальном принципе римского права superficies solo cedit, в силу которого сделанное над поверхностью следовало за поверхностью.
В послеримский период развитие норм о самовольном строительстве было обусловлено процессом рецепции римского права, проходившего под эгидой всеобщего признания классического римского принципа superficies solo cedit. Впоследствии данный принцип был закреплен в законодательстве большинства стран романо-германской правовой системы. В то же время в законодательных актах различных европейских государств стали появляться нормы, налагающие на собственника земельного участка, выражающего намерение приобрести постройку в собственность, обязанность по выплате компенсации застройщику.
Что касается отечественной истории правового регулирования самовольного строительства, то она, несомненно, шла по своему исключительному пути развития. Влияние римского права на формирование норм о самовольной постройке в нашем государстве было не менее существенным, чем в западной Европе. Тем не менее, данный процесс сопровождался значительными особенностями, обусловленными влиянием русского обычного права и сложившимся политическим и социально-экономическим укладом жизни общества в России. Как писал российский правовед и государственный деятель, Победоносцев К.П., основой землевладения в России было вотчинное право, которое строилось на началах служебной зависимости. Данное право было сложно подвести под какую-либо римскую юридическую категорию либо найти ему аналогию в римском праве
Непосредственно нормы о самовольном строительстве начинают появляться в России лишь в XV - XVII вв. Подобные нормы, как отмечает Мухаметзянова Л.М., носят казуальный и бессистемный характер. Так, например, судебником царя Фёдора Ивановича 1589 г. регулировались отдельные случаи возведения построек одним лицом на подворной земле другого лица. Более поздними актами, в том числе Соборным уложением 1649 г., устанавливалось правило, согласно которому обладатель вотчины мог приобрести право на постройку при условии полной выплаты её стоимости лицу, осуществившему строительство.
Следующим этапом в формировании норм о самовольной постройке стало принятие Межевой инструкции Екатерины II от 25 мая 1766 года, направленной на ликвидацию имеющегося раздвоения права собственности между постройкой и земельным участком и объединение собственника земли и постройки в одном лице. Причем подобное объединение происходило не в пользу владельца земельного участка, а в пользу застройщика. Застройщик согласно предписаниям законодателя должен был уплатить собственнику земли стоимость земельного участка, занимаемого постройкой.
В дореволюционный период правовое регулирование самовольной постройки складывалось преимущественно под влиянием римского права. Однако в отличие от римского права, где строение в силу принципа приращения (accessio) представляло собой составную часть земельного участка, образовывая вместе с ним единый недвижимый объект, дореволюционное законодательство рассматривало постройку в качестве принадлежности земельного участка, признавая тем самым постройку в качестве самостоятельного объекта права.
В соответствии со Сводом законов Российской империи 1832 г. «застроение» земельного участка признавалось в качестве способа приобретения права собственности. Причем право собственности на постройку создавалось только для собственника земельного участка, вне зависимости от того, какую ценность имел земельный участок или здание. Значение имело лишь наличие прочной связи с землей и невозможность перемещения объекта без нарушения его целостности.
В законодательстве советского периода произошел кардинальный сдвиг в правовом регулировании отношений собственности, что непосредственно отразилось на нормах о самовольной постройке. Характерной особенностью развития земельных отношений того периода стало установление государственной монополии на землю и отказ от права частной собственности на землю. В таких условиях законодатель был поставлен перед необходимостью вовлечения построек в оборот путем предоставления на них отдельного права собственности, тем самым устанавливая раздельный правовой режим земельных участков и воздвигнутых на них построек. Таким образом, советский период развития норм о самовольной постройке ознаменовался полным отходом от фундаментального римского принципа superficies solo cedit, согласно которому построенное на поверхности следует за поверхностью. Кроме того, развитие института самовольной постройки в советский период характеризовалось постепенным переходом норм о самовольном строительстве из области частного права в область права публичного. Законодательством того времени за самовольное строительство устанавливалась административная и уголовная ответственность.
С принятием ГК РСФСР 1964 г. в отечественном законодательстве впервые на уровне гражданского кодекса было введено понятие «самовольная постройка». При этом по смыслу ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. единственным субъектом, осуществляющим самовольное строительство, признавался гражданин, а объектом самовольного строительства мог стать только жилой дом. Хозяйственная деятельность, в частности строительная, была строго регламентирована в СССР, поэтому вопрос относительно последствий самовольного возведения построек иными субъектами, кроме граждан, на практике не возникал. Что касается объектов самовольного строительства, то ст. 190 ГК РСФСР исключала возможность признания самовольными постройками нежилых домов. Как следствие, в настоящий момент все нежилые постройки, построенные до вступления в силу ГК РФ в 1995 году, самовольными не признаются.
В СССР самовольная постройка рассматривалась исключительно как правонарушение, которое представляло собой угрозу интересам государства и граждан, а также рациональному использованию земель и охране окружающей среды. Исходя из ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. единственными правовыми последствиями самовольного строительства были снос самовольной постройки силами и за счёт построившего её гражданина, а также безвозмездное изъятие постройки в пользу фонда местного Совета депутатов трудящихся. Возможность признания права собственности на самовольную постройку в качестве правового последствия самовольного строительства не была предусмотрена ни законом, ни судебной практикой.
Следует сказать, что судебная практика того времени внесла значительный вклад в развитие института самовольной постройки, восполнив пробелы существующего законодательного регулировании и раскрыв содержание таких признаков самовольной постройки, как нарушение строительных, пожарных, санитарных, экологических норм при возведении постройки, нарушение постройкой интересов третьих лиц, осуществление строительства в нарушение целевого назначения земельного участка. В последующем для становления правового режима самовольной постройки в том виде, в котором он существует в настоящее время, это имело существенное значение.
Отправной точкой в развитии института самовольной постройки в современном периоде стало принятие Гражданского кодекса РФ в 1994 г. Именно с этого момента в отечественном законодательстве наметилась тенденция к смещению вектора правового регулирования самовольной постройки из области публичного права в область частного права. Об этом, в частности, свидетельствует расположение нормы о самовольной постройке в действующем ГК РФ в главе «Приобретение права собственности», а также появившаяся возможность признания права собственности на самовольную постройку.
Необходимо отметить, что в редакции ГК РФ 1994 г., существовавшей до 2006 года, право собственности на самовольную постройку могло быть признано даже в случае возведения постройки на земельном участке, не принадлежащем застройщику, при условии предоставления застройщику в установленном порядке земельного участка под возведенную постройку. Кроме того, с принятием ГК РФ 1994 г. изменился подход к определению понятия и признаков самовольной постройки. По сравнению с советским законодательством под самовольной постройкой теперь понимается любая постройка, а не только дача или жилой дом, построенный исключительно гражданином. Важную роль в определении признаков самовольной постройки продолжает играть судебная практика, в частности обобщенная практика вышестоящих судов.
В дальнейшем в 2001 году был принят Земельный кодекс РФ, которым устанавливался принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Таким образом, законодательство пошло по пути признания первичности прав на землю и возрождения, хоть и в измененном виде, принципа superficies solo cedit. Подтверждением тому является изменение в правовом режиме самовольной постройки, произошедшее в 2006 году, в результате которого возможность признания права собственности на самовольно возведенную постройку за лицом, осуществившим строительство на не принадлежащем ему земельном участке, была исключена из законодательства. Несмотря на это учёными отмечается, что установление принципа superficies solo cedit в его первозданном виде вряд ли возможно на данном этапе развития российского законодательства в силу сложившихся социально-экономических причин и исторических условий развития правового режима недвижимости в России. Тем не менее, в последнее время в юридических кругах всё большую популярность набирает идея установления в российском законодательстве модели «единого объекта недвижимости», предполагающая выступление земельного участка и находящихся на нем строений в качестве единого объекта гражданского оборота. Сторонники данной идеи исходят из того, что объединение земельного участка и построенных на нем строений в единый объект права в большей мере отвечает целям гражданского оборота, аппелируя при этом к положительному зарубежному опыту подобного регулирования, в частности к опыту подобного регулирования в Германии. В соответствии с Германским гражданским уложением постройка рассматривается в качестве составной части земельного участка, которая не может самостоятельно участвовать в обороте. Именно поэтому вопрос приобретения права собственности на постройку за лицом, не являющимся собственником земельного участка, в германском гражданском праве не возникает.
Завершающим этапом становления правового режима самовольной постройки в российском праве в современном периоде стали новеллы 2015 года, изменяющие правовой режим самовольной постройки в сторону ужесточения процедуры её легализации и упрощения порядка сноса самовольных построек.
Подводя итоги рассмотрения вопроса об историко-правовом развитии института самовольной постройки, можно констатировать, что положение норм о самовольной постройке не отличалось и не отличается стабильностью. Представляется, что в настоящее время законодатель до сих пор находится в поиске путей наиболее оптимального и экономически эффективного правовому регулированию отношений по самовольному строительству, в силу чего нормы о самовольной постройке, скорее всего, будут претерпевать значительные изменения и в дальнейшем. Кроме того, на основе проведенного историко-правового анализа можно сделать вывод, что несовершенство действующего правового регулирования во многом кроется в непоследовательности реализации принципа superficies solo cedit, а также в нестабильности и неопределенности, имеющейся по отношению к понятию «недвижимость», на протяжении всей истории института самовольной постройки в России.
2 Понятие и признаки самовольной постройки
Понятие самовольной постройки является центральным элементом в правовом регулировании данного правового института. Без точного определения исследуемого объекта и его признаков, невозможно отграничить такой объект от других, вследствие чего дальнейшее исследование правового режима такого объекта становится беспредметным.
В соответствии с действующей редакцией ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой считается здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (Ст. 222).
Необходимо отметить, что ранее до внесения Законом № 258-ФЗ изменений в ГК РФ прежняя редакция ст. 222 ГК РФ в качестве объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой, называла такие объекты как жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество. Как можно видеть, в новой редакции ст. 222 ГК РФ законодатель конкретизировал объекты, которые могут быть признаны самовольной постройкой и убрал из определения указание на «иное недвижимое имущество». В связи с чем, в юридической литературе высказывается мысль о том, что с 1 сентября 2015 года самовольной постройкой могут признаваться не только объекты недвижимости, но и движимые вещи.
Однако большинство юристов не разделяют подобную точку зрения и оценивают нововведения ст. 222 ГК РФ несколько иначе. К примеру, Мандрюков А.В. считает, что введение нового понятия самовольной постройки было направлено на конкретизацию объектов недвижимости, охватываемых понятием самовольная постройка, а также на то, чтобы ещё раз подчеркнуть сложившийся в судебной практике вывод о том, что понятие «самовольная постройка» распространяется не только на жилые дома, но и на нежилые здания.
Необходимо отметить, что в доктрине вопрос о том, является ли самовольная постройка исключительно недвижимым имуществом, предстает предметом продолжительной дискуссии. Так, по мнению Никитина А.В., для отнесения самовольной постройки только к объектам недвижимости нет никаких оснований. Во-первых, нередко между движимыми и недвижимыми объектами существует тонкая грань, вследствие чего участники гражданского оборота часто находятся в затруднительном положении относительно выбора способа защиты нарушенного права. Во-вторых, как отмечает Никитин А.В. движимый объект в равной степени, как и недвижимый объект, если он построен с нарушениями строительных норм и правил, может представлять угрозу жизни и здоровья граждан. Козырь О.М., являясь сторонницей юридической концепции недвижимого имущества, полагает, что применительно к самовольной постройке термин «недвижимое имущество» используется условно, так как недвижимые вещи рассматриваются в качестве таковых с момента государственной регистрации прав на них.
Лескова Ю.Г., Кобылинский Н.Д., напротив, утверждают, что самовольная постройка относится к объектам недвижимости, а сам по себе факт государственной регистрации не изменяет правовую природу явлений и не является презумпцией признания объекта недвижимым. Аналогичного подхода придерживается Алексеев В.А., который в своем исследовании указывает на то, что квалификация объекта в качестве самовольной постройки может быть осуществлена только после решения вопроса об отнесении этого объекта к недвижимому имуществу.
Следует заметить, что судебная практика по вопросу отнесения самовольной постройки к недвижимому имуществу вплоть до 2010 года была в такой же степени противоречивой и разнородной, как и теоретические разработки по данному вопросу. Суды применяли положения ст. 222 ГК РФ к отношениям, возникающим как при самовольном возведении объектов недвижимости, так и движимых объектов. Однако 29 апреля 2010 года вышло Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее - Постановление № 10/22), в котором разъяснялось, что действие ст. 222 ГК РФ распространяется исключительно на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, являющихся недвижимым имуществом. Лица, чьи права нарушаются сохранением самовольно возведенных объектов, не причисляемых к недвижимому имуществу, могут защитить свои права в суде путем подачи иска об устранении нарушения права, не связанного с лишением владения, в порядке, установленном ст. 304 ГК РФ.
Стоит отдельно оговорить, что несмотря на то что, указанное разъяснение было дано до внесения изменений в ст. 222 ГК РФ в 2015 году, оно сохраняет свою актуальность и в настоящее время, поскольку текущая судебная практика по данному вопросу не изменилась. Так, например, ВС РФ был рассмотрен спор о сносе опоры линии электропередач, при разрешении которого ВС РФ исходил из того, что железобетонный столб сам по себе не является недвижимой вещью, а представляет собой составную часть единого недвижимого комплекса, в связи с чем такой объект не может быть признан самовольной постройкой.
В соответствии со ст. 130 ГК РФ недвижимыми вещами являются земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Кроме того, к объектам недвижимости отнесены подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, а также жилые и нежилые помещения и машино-места (ст. 130).
Квалификация самовольно возведенного объекта в качестве недвижимой вещи напрямую влияет на последствия, которые влечет за собой возведение подобного объекта. Так, Девятым арбитражным апелляционным судом в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки было отказано, поскольку спорные строения (сборно-разборные торговые павильоны) не являются недвижимым имуществом. При этом основой для квалификации спорных торговых павильонов как движимого имущества стал их некапитальный характер и отсутствие прочной связи с земельным участком, выражающееся в возможности их перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению.
Стоит отметить, что использование критерия прочной связи с землей на практике вызывает значительные сложности, и чаще всего вопрос о том, является ли объект капитальным или же представляет собой сборно-разборную конструкцию, можно решить только на основании заключения судебной строительно-технической экспертизы. Кроме того, не прибавляет понимания ситуации вокруг недвижимого имущества отсутствие в судебной практике единообразия по вопросу отнесения тех или иных объектов к недвижимому имуществу.
Так, например, Определением ВС РФ недвижимой вещью были признаны накопительные емкости с канализационными трубами со ссылкой на то, что такой объект является инженерным сооружением, расположенные под землей и прочно связаны с ней и их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба назначению.
Чуть позже вывод, сформулированный в данном деле, был использован Президиумом ВАС РФ в деле Челябинского управления Банка России, в котором Президиум ВАС РФ признал, что стационарный забор, имеющий заглубленный фундамент, не является самостоятельной недвижимой вещью. Мотивируя свое решение, Президиум ВАС РФ указал, что заборы и иные ограждения представляют собой сооружения, призванные выполнять функцию по разграничению земельных участков, установлению пропускного режима и предотвращению несанкционированного доступа к зданиям, находящимся на участке. Вследствие чего, заборы и иные ограждения не имеют самостоятельного хозяйственного назначения и предназначены только для обслуживания земельного участка. Немаловажным выводом, сделанным Президиумом ВАС РФ в этом же деле, представляется, также вывод о нетождественности таких понятий как «объект капитального строительства» и «объект недвижимости». Стоит отметить, что на практике между данными понятиями нередко ставится знак равенства. Таким образом, необходимо иметь в виду то, что, будучи объектом капитального строительства, коим являлся забор в деле Челябинского управления Банка России, объект, тем не менее, не всегда может быть признан объектом недвижимости, а соответственно и самовольной постройкой.
Судебная практика нижестоящих судов по вопросу отнесения тех или иных объектов к недвижимому имуществу также крайне непоследовательна, особенно когда дело касается таких объектов, как, например, линии электропередач, съезд с автодороги, асфальтовые и бетонные замощения, железнодорожные пути.
В цивилистической теории мнения по вопросу отнесения тех или иных объектов к недвижимому имуществу также разнятся. По мнению Бевзенко Р. С., краеугольным камнем в данной проблеме является неудачно сформулированная ст. 130 ГК РФ, использующая в качестве критерия разграничения движимых и недвижимых вещей «крайне расплывчатый признак» - признак неразрывной связи с землей. Данного признака, как отмечает учёный, явно недостаточно для того, чтобы прийти к однозначному выводу о том, что перед нами недвижимая вещь. В связи с чем, Бевзенко Р.С., предлагает дополнительно использовать выработанный в практике ВАС РФ критерий самостоятельности выступления вещи в обороте, на основании которого асфальтовые покрытия, оросительные системы, заборы и другие подобные объекты вспомогательного характера по отношению к земельному участку, являются его составными частями, а не объектами недвижимости. Похожего мнения придерживается Калиниченко К.С., указывающий, что положения ст. 222 ГК РФ не применимы к вышеуказанным объектам, так как они не имеют независимого от земельного участка назначения, вследствие чего такие объекты должны выступать в обороте вместе с земельным участком как единое целое. Противоположную позицию в данном вопросе занимает Егоров Н.Д., считающий, что асфальтовые и бетонные площадки, теннисные корты, ограждения, имеющие капитальный фундамент и другие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, являются недвижимыми вещами, так как они отвечают признакам, установленным в ст. 130 ГК РФ. В свою очередь, Алексеев В.А. высказывает точку зрения о том, что такие объекты, как замощения, корты, футбольные площадки, мелиоративные системы и другие подобные объекты вещами вовсе не являются. Одновременно с этим учёный подвергает критике использование критерия самостоятельности в обороте для разграничения движимого и недвижимого имущества, отмечая, что здесь идет подмена понятий, и критерием, по которому такие объекты не являются недвижимыми вещами, является вовсе не их несамостоятельность в обороте, а отсутствие у таких объектов качества вещи. Вспомогательный характер объекта по отношению к земельному участку никоим образом не лишает объект качества недвижимой вещи.
Таким образом, на основании проведенного анализа необходимо констатировать, что ни российское законодательство, ни судебная практика, ни доктрина не позволяют дать уверенный ответ на вопрос о том, является ли тот или иной объект недвижимой вещью, а соответственно и самовольной постройкой.
Среди видов недвижимого имущества, которые могут быть признаны самовольной постройкой, законодатель в ст. 222 ГК РФ называет такие объекты как здание, сооружение и иное строение. Следует отметить, что несмотря то, что данные правовые категории активно используются в различных нормативно-правовых актах, законодатель долго не определял содержание данных понятий, ограничиваясь лишь указанием на отнесения их к недвижимости. Между тем, вопрос о содержании и соотношении данных понятий может быть юридически значимым для определения понятия самовольной постройки.
В настоящий момент легальные определения здания и сооружения приведены в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Технический регламент). Следует отметить, что в соответствии с Техническим регламентом в правовом режиме зданий и сооружений имеются существенные отличия. Во-первых, здания и сооружения различаются по своему предназначению. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что сооружения в отличие от зданий не предназначены для проживания людей. Учитывая данную особенность, а также принимая во внимание положения ст. 16 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), сооружения не могут включать в себя жилые помещения. Во-вторых, сооружения в отличие от зданий могут иметь не только объемную, но и плоскостную и линейную строительную систему, тем самым существуя в виде различных строительных систем либо в виде их сочетания. Так, например, туннель, представляя собой сооружение, сочетает в себе и внутренний объем, и линейную протяженность. Что касается сооружений с плоскостной строительной системой, то в юридической литературе среди них обычно выделяют спортивные площадки, корты, автостоянки и прочие постройки, содержащие в себе в качестве элемента покрытие земельного участка. Однако следует отдельно оговорить, что возможность отнесения таких объектов к самовольным постройкам, учитывая ранее рассмотренную дискуссию, ставится под вопрос.
Что касается понятия «строение», то оно используется в большом количестве нормативно-правовых актов, однако ни в одном из них данное понятие не раскрывается. Из смысла ст. 222 ГК РФ следует, что строение имеет более общий характер по отношению к зданию и сооружению. Кроме того, согласно п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строение наряду со зданиями и сооружениями представляет собой объект капитального строительства. Таким образом, можно предположить, что к строениям следует относить здания, сооружения, а также иные капитальные объекты, которые не могут быть подведены под категории здание и сооружение (например, бани, гаражи, сараи и т.д.).
Несмотря на то, что действующая редакция ст. 222 ГК РФ относит к объектам, которые могут быть признаны самовольной постройкой, только здания, сооружения и иные строения, в доктрине и правоприменительной практике нередко возникает вопрос о других возможных объектах самовольного строительства.
Так, например, Мельников Н.Н. не исключает возможности признания самовольной постройкой таких объектов как искусственные земельные участки. Законодатель определяет искусственный земельный участок как сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Как видно из указанного определения, искусственный земельный участок имеет двойственную правовую природу. С одной стороны, такой объект представляет собой сооружение, и в отношении него действуют правила о необходимости получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию, с другой стороны, после ввода в эксплуатацию на такой объект распространяется правовой режим земельного участка. Поэтому подводить искусственные земельные участки под категорию сооружение было бы не совсем корректно. Тем не менее, на наш взгляд, нет никаких оснований исключать искусственные земельные участки из перечня объектов самовольного строительства.
По мнению А.А. Ерофеевой, к объектам самовольного строительства относятся также жилые и нежилые помещения. Следует сказать, что с подобным мнением сложно согласиться, прежде всего, поскольку помещение представляет собой обособленную часть здания, сооружения или иного строения и, хоть, и являясь результатом строительства, не рассматривается как самостоятельный его объект. Представляется, что тот же вывод может быть сделан и в отношении машино-мест, ставших объектом недвижимости с 1 января 2017 года.
В соответствии с разъяснениями п. 30 Постановления № 10/22 самовольной постройкой могут признаваться также объекты незавершенного строительства (п. 30). Однако, учитывая установление законодателем с 01.09.2015 исчерпывающего перечня объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой, данное разъяснение остается актуальным лишь для правоотношений, возникших до 01.09.2015. Тем не менее, необходимо отметить, что исключение возможности признания объектов незавершенного строительства самовольной постройкой, представляется, не вполне обоснованным, ни экономически, ни доктринально. Во-первых, самовольность постройки может проявиться ещё до момента завершения строительства, например, ввиду нарушения градостроительных и строительных норм и правил. Такая постройка вне зависимости от степени её готовности будет нарушать установленный порядок строительства. Во-вторых, у объекта незавершенного строительства есть все предпосылки для возможности признания его самовольной постройкой: он представляет собой самостоятельный результат строительной деятельности и является объектом недвижимости. В связи чем, представляется целесообразным дополнить перечень объектов, которые могут признаваться самовольной постройкой, также объектами незавершенного строительства.
Необходимо отметить, что самовольной постройкой могут быть признаны только вновь создаваемые объекты недвижимости. Такие объекты можно разделить на две категории: объекты, созданные в результате строительства, и объекты, созданные в результате реконструкции. При этом значительная доля всех споров в связи с самовольной постройкой приходится на споры в отношении построек, созданных в результате самовольной реконструкции.
В силу разъяснений п. 28 Постановления № 10/22 положения ст. 222 ГК РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект. Суд принимает решение о сносе самовольно реконструированного объекта лишь в том случае, если будет установлено, что такой объект невозможно привести в состояние, существовавшее до проведения реконструкции (п. 28).
В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, площади, количества этажей, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (п. 14 ст. 1).
В юридической доктрине наиболее обсуждаемым вопросом применительно к самовольной реконструкции является вопрос о том, какая реконструкция приводит к возникновению нового объекта, а соответственно может быть признана самовольной постройкой.
Так, например, Алексеев В.А. полагает, что любая реконструкция, независимо от её масштабов, приводит к появлению нового объекта. Даже если изменение параметров объекта вследствие реконструкции незначительно, необходимо констатировать, что старый объект прекратил свое существование, а на его месте возник новый.
В свою очередь, Потапенко С.В. и Зарубин А.В. обращают внимание на то, что текущая судебная практика, учитывая разъяснения п. 28 Постановления № 10/22, исходит из того, что не каждая реконструкция приводит к появлению нового объекта. Учёные также указывают на необходимость дифференцированного подхода к спорам о самовольной реконструкции, главным критерием которого должен стать критерий существенности изменений.
Похожей точки зрения придерживается Н.Б. Щербаков, считающий, что не любые работы по реконструкции могут приводить к возникновению нового объекта недвижимости. К примеру, надстройка мансарды не ведет к появлению принципиально нового объекта гражданских прав.
В судебной практике делаются различные выводы о том, возник ли в результате реконструкции новый объект недвижимости. Так, ВС РФ в одном из своих решений пояснил, что создание нового объекта недвижимости в результате реконструкции происходит при изменение характеристик, индивидуализирующих такой объект (высоты, площади, этажности и т.п.). Как установил ВС РФ, в результате реконструкции объекта истица надстроила второй этаж, тем самым увеличив общую площадь такого объекта, в силу чего на произведенную истицей реконструкцию распространяются положения ст. 222 ГК РФ.
ФАС Северо-Западного округа, рассматривая спор об обязании привести подземную автостоянку в первоначальное положение, напротив, исходил из того, что проведенные ответчиком работы, в результате которых количество мест на автостоянке уменьшилось с 285 до 165, не связаны с изменением параметров несущих конструкций, влияющих на безопасность здания, и, соответственно, реконструкцией не являются.
В юридической доктрине также встречаются различные мнения о том, что именно необходимо считать самовольной постройкой при проведении реконструкции - весь реконструированный объект или ту его часть, которая появилась в результате реконструкции (например, дополнительный этаж или надстройку).
Так, Алексеев В.А. утверждает, что при осуществлении реконструкции самовольной постройкой всегда необходимо считать весь объект недвижимости, подвергшийся реконструкции.Альтернативной точки зрения придерживается Щербаков Н.Б., считающий, что нормы о самовольной постройке распространяются лишь на ту часть объекта, которая появилась в результате реконструкции. В обоснование своей точки зрения учёный указывает на установленную Постановлением № 10/22 возможность вынесения решения не о сносе всего объекта, а лишь об устранении изменений объекта, явившегося результатом самовольной реконструкции.
Следует сказать, что судебная практика по данному вопросу не отличается единообразием. Так, например, Апелляционным определением Московского городского суда самовольной постройкой была признана именно незаконно возведенная надстройка. В другом деле Первый арбитражный апелляционный суд, напротив, указал, что в качестве самовольной постройки выступает реконструированное нежилое здание в целом. На наш взгляд, учитывая положения ГрК РФ, в соответствии с которыми под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, самовольной постройкой логичнее было бы признавать весь реконструированный объект, а не только отдельную его часть.
Переходя к рассмотрению признаков самовольной постройки, необходимо сказать, они также подверглись изменению и уточнению в новой редакции ст. 222 ГК РФ. При этом по смыслу ст. 222 ГК РФ и сложившейся судебной практики постройка признается самовольной, если она обладает хотя бы одним из указанных ниже признаков.
Первым признаком самовольной постройки в новой редакции ст. 222 ГК РФ является создание ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке. По смыслу положений ст. 263 и 264 ГК РФ, возводить строения на земельном участке вправе либо собственник такого земельного участка, либо лицо, не являющееся собственником участка, но осуществляющее принадлежащие ему права на возведение строения на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником (Ст. 263, Ст. 264). Например, в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утвержден Президиумом ВС РФ 19.03.2014) (далее - Обзор ВС РФ от 19.03.2014) установлено, что право собственности на самовольную постройку не может быть признано, если земельный участок, на котором возведена такая постройка, находится в государственной собственности и лицу, создавшему самовольную постройку, на каком-либо вещном праве не предоставлялся.
Вторым признаком самовольной постройки является создание её на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта. Из смысла подп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и ст. 263 ГК РФ следует, что собственник земельного участка вправе возводить на нем здания, строения, сооружения только в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием. В силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. В связи с чем, возведение постройки в нарушение разрешенного использования земельного участка приводит к возникновению самовольной постройки. Так, например, в «Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2016)» (утв. Президиумом ВС РФ 06.07.2016) (далее - Обзор ВС РФ от 06.07.2016) приводится дело, в котором суд признал самовольной постройкой шестиэтажное здание с цокольным этажом, возведенное на земельном участке с целевым назначением для индивидуального жилищного строительства, указав на то, что возведение многоквартирного жилого дома не соответствует целевому назначению земельного участка.
Следующим признаком самовольной постройки считается возведение такой постройки без получения на это необходимых разрешений. В соответствии с ГрК РФ подобными разрешениями являются разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
Основания и порядок выдачи разрешения на строительство определены в ст. 51 ГрК РФ. Согласно п. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешением на строительство является документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дает застройщику право на осуществление строительства и реконструкции объектов капитального строительства (Ст. 51). Следует отдельно оговорить, что получение разрешения на строительство необходимо не во всех случаях. Законодательством устанавливаются исключения из общего правила по получению разрешения на строительство в отношении объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других), построек на дачных, садоводческих участках, строений и сооружений вспомогательного использования, а также в других случаях, предусмотренных п. 17 ст. 51 ГрК РФ.
При этом на практике наиболее проблемным является вопрос о том, какие объекты следует относить к строениям и сооружениям вспомогательного использования. Действующее законодательство не дает определения объекта вспомогательного использования. Между тем, ни в научной литературе, ни в судебной практике нет единообразия в определении критериев для квалификации объекта в качестве объекта вспомогательного использования.
Как отмечает Гречухин М., единственным неоспоримым критерием для квалификации строения в качестве вспомогательного является наличие на земельном участке основного объекта недвижимости, по отношению к которому такое строение будет выполнять вспомогательную или обслуживающую функцию. Ширвиндт А.М. и Щербаков Н.Б считают, что в рассматриваемом вопросе продуктивнее всего применять другой подход, в большей мере отвечающий целям градостроительного законодательства. Согласно такому подходу под объектом вспомогательного использования необходимо понимать сооружения пониженного уровня ответственности.
Следует сказать, что в судебной практике чаще всего используется либо только функциональный подход, согласно которому для квалификации объекта как вспомогательного необходимо, чтобы он выполнял обслуживающую функцию по отношению к основному объекту недвижимости, либо функциональный подход совместно с подходом, согласно которому объект должен относиться к сооружениям пониженного уровня ответственности.
Последним признаком самовольной постройки является ее создание с нарушением градостроительных норм и правил. При установлении этого признака необходимо иметь в виду, что судебная практика исходит из того, что при рассмотрении дел о самовольном строительстве, необходимо применять градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей во время создания самовольной постройки. Как разъяснено в Обзоре ВС РФ от 19.03.2014, к существенным нарушениям градостроительных норм и правил относятся, в частности, такие неустранимые нарушения, которые могут привести к уничтожению постройки, причинению вреда жизни, здоровью человека, порче или уничтожению имущества третьих лиц. Следует, однако, оговорить, что теперь в соответствии с новой редакцией ст. 222 ГК РФ постройка признается самовольной в случае любого нарушения градостроительных и строительных норм и правил, а не только существенного. Вместе с тем, нельзя не обратить внимание на разъяснение, содержащееся в Обзоре ВС РФ от 06.07.2016, согласно которому в качестве одного из признаков самовольной постройки назван признак создания постройки с существенным нарушением градостроительных норм и правил. Принимая во внимание указанное разъяснение, а также текущую практику ВС РФ, можно сделать предположение о том, что в судебной практике, несмотря на изменения редакции ст. 222 ГК РФ, подход, состоящий в применении рассматриваемого признака только при существенности нарушений, остался прежним.
Необходимо признать, что точное определение понятия самовольной постройки имеет существенное значение для целей правоприменения. Именно квалификация объекта как самовольной постройки дает основание для применения в отношении такого объекта правовых последствий возведения самовольной постройки, а именно легализации или сноса. В свою очередь, на основании проведенного анализа следует признать, что правоприменительная практика сталкивается с серьезными трудностями при разрешении вопроса о том, является ли тот или иной объект самовольной постройкой.
3 Правовая природа самовольной постройки
Вопрос о правовой природе самовольной постройки, являясь по большей части теоретическим, тем не менее, имеет основополагающее значение для решения проблем правоприменительной практики. Как указывается в юридической литературе, противоречивость судебной практики в отношении самовольной постройки является прямым следствием небольшой теоретической разработанности данного института и нерешенности вопроса о правовой природе самовольной постройки.
В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, создавшее самовольную постройку, не приобретает право собственности на нее и не может распоряжаться такой постройкой, совершать в отношении неё сделки. Как отмечается в практике ВС РФ, из смысла указанной нормы следует, что самовольная постройка не может выступать в качестве объекта гражданских прав. В обоснование данного вывода ВС РФ, в частности, указывает, что совершение юридически значимых действий по общему правилу возможно лишь в отношении существующего объекта гражданских прав. В свою очередь, самовольная постройка по смыслу ст. 128, 129, 222 ГК РФ не введена в гражданский оборот и не может участвовать в нем.
Несмотря на приведенную позицию вышестоящих судов, в научной литературе вопрос о том, является ли самовольная постройка объектом гражданских прав, является дискуссионным. Сторонники признания самовольной постройки объектом гражданских прав высказывают следующие аргументы.
Как указывают Ершов О.Г. и Бетхер В.А., в Постановлении № 10/22 самовольная постройка причислена к разряду недвижимых вещей, следовательно, самовольная постройка как недвижимая вещь признается объектом гражданских прав. Кроме того, учёными отмечается, что законом закреплена юридическая возможность признания права собственности на самовольную постройку. В свою очередь, следуя логике вещно-правовой теории, вещное право может возникнуть только в отношении вещи, соответственно, если самовольная постройка не является вещью, то появляется вопрос о том, каким образом может возникнуть право собственности на неё.
По мнению Гумилевской О.В., самовольная постройка обладает всеми характерными признаками вещи. Во-первых, самовольная постройка имеет ярко выраженную принадлежность к физически осязаемым объектам материального мира, в силу чего ей присущ такой признак вещи как телесность. Во-вторых, объекты самовольного строительства обычно возводятся с целью удовлетворения потребностей людей (например, в жилье, размещении производств и т.д.), что соответствует такому признаку вещи как способность удовлетворять потребностям людей. В-третьих, самовольные постройки, являясь объектами недвижимости, как правило, обладают высокой стоимостью и экономической ценностью, тем самым также отвечают признакам вещи.
Тем не менее, аргументы, свидетельствующие против признания самовольной постройки объектом гражданских прав, также заслуживают внимания. Так, например, Резников Е.В. утверждает, что из положений п. 2 ст. 222 ГК РФ прямо следует, что самовольная постройка не может признаваться объектом гражданских прав. Во-первых, лицо, создавшее самовольную постройку не вправе распоряжаться такой постройкой до момента её легализации, а, во-вторых, право собственности на такую постройку не возникает с самого начала.
Не соглашаясь с указанным доводом, Ершов О.Г. и Бетхер В.А., отмечают, что наличие правового титула в отношении объекта не является определяющим для признания его объектом гражданских прав. Обосновывая свою позицию, авторы приводят в качестве примера бесхозяйную вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, однако в отношении которой сомнения по поводу отнесения её к объектам гражданских прав не возникают.
Альтернативную точку зрения на этот счёт высказывает Карнушин В.Е., полагающий, что самовольная постройка представляет собой тот самый уникальный случай, когда, являясь объектом беститульного владения, объект, тем не менее, не является объектом гражданских прав. При этом отнесение судебной практикой самовольной постройки к недвижимому имуществу связано, прежде всего, с её природными свойствами, и ни в коей мере не означает признание самовольной постройки объектом гражданских прав. Похожей точки зрения придерживается Резников Е.В., полагающий, что о самовольной постройке корректнее говорить не как о недвижимой вещи, а как об объекте, который в силу своих физических свойств подпадает под признаки недвижимой вещи, но ею не является, так как создание такого объекта, по сути, представляет собой правонарушение.
Необходимо отметить, что на основании приведенного анализа различных теоретических разработок по вопросу отнесения самовольной постройки к объектам гражданских прав, можно сделать вывод о том, что признание самовольной постройки объектом гражданских прав напрямую зависит от того, рассматривается ли самовольная постройка как способ приобретения права собственности или как правонарушение. Такое положение дел является следствием двойственной природы самовольной постройки: с одной стороны, самовольная постройка представляет собой первоначальный способ приобретения права собственности, с другой стороны, является правонарушением, за совершение которого предусмотрен снос. На наш взгляд, самовольная постройка может признаваться объектом гражданских прав, но с той оговоркой, что в конкретно взятых отношениях она выступает именно в качестве способа приобретения права собственности, а не правонарушения.
В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), высказанной им в Определении от 3 июля 2007 г. № 595-О-П, самовольное строительство является правонарушением, а обязанность снести самовольную постройку - санкцией за совершенное правонарушение. Суть данного правонарушения состоит в нарушении положений земельного законодательства, регламентирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм и правил, регламентирующих проектирование и строительство. Особый интерес в указанном Определении вызывает вывод КС РФ о том, что установленная ст. 222 ГК РФ санкция за возведение самовольной постройки может быть применена только в случае доказанности вины в осуществлении самовольного строительства, в силу чего самовольное строительство всегда представляет собой виновное действие. Из приведенной позиции КС РФ следует важный вывод: снос самовольной постройки невозможен в случае недоказанности вины лица, осуществившего такую постройку. Следует отдельно оговорить, что при применении данного вывода на практике возникает ряд проблем, которые будут рассмотрены в рамках третьей главы настоящего исследования, посвященной проблемам сноса самовольных построек.
В научной литературе отмечается, что закрепленные в п. 2 ст. 222 ГК РФ негативные последствия в связи с возведением самовольной постройки являются мерами гражданско-правовой ответственности за самовольное строительство. В свою очередь, за осуществление самовольного строительства предусмотрена также административная ответственность. Так, ч.1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусматривает ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство в случае необходимости его получения. Другой нормой, устанавливающей административную ответственность за самовольное строительство, является ст. 7.6 КоАП РФ, предусматривающая санкцию за осуществление самовольного строительства на земельном участке, не принадлежащем застройщику. Статьей 9.4 КоАП РФ также установлена ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов.
Представляя собой правонарушение, самовольная постройка в силу ст. 218 ГК РФ является ещё и первоначальным способом приобретения права собственности. Что примечательно, нормы о самовольной постройке располагаются в главе 14 ГК РФ «Приобретение права собственности». В этой связи, в юридической доктрине нередко отмечается, что законодатель при принятии ГК РФ отдавал предпочтение рассмотрению самовольной постройки в качестве способа приобретения права собственности. Вместе с тем, в доктрине также отмечается, что самовольная постройка как способ возникновения права собственности носит исключительный характер, что подразумевает, что признание права собственности на самовольную постройку представляет собой законодательно установленное изъятие из общего правила о сносе самовольных построек.
Как указывается в юридической литературе, институт самовольной постройки опосредует три разнородных комплекса правоотношений, а именно:
административные правоотношения, возникающие в связи с совершением публичного деликта (строительство с нарушением публично-правовых норм земельного и градостроительного законодательства);
правоотношения, возникающие в связи с совершением частного деликта (захват чужого земельного участка);
частно-правовые отношения, связанные с признанием права собственности на самовольную постройку или с возникновением у лица, создавшего самовольную постройку, прав на компенсацию и возмещение.
Необходимо отметить, что данный вывод нашёл свое отражение также и в судебной практике. В связи с чем, возникает вопрос о том, какое место институт самовольной постройки занимает в системе права. По данному вопросу Бевзенко Р.С. высказывает мнение о том, что место норм о символьной постройке находится в области публичного права, а вовсе не в ГК РФ. С подобной позицией сложно согласиться, прежде всего, поскольку институт самовольной постройки существует на стыке частного и публичного права, в силу чего нельзя категорично отнести данный институт только к определенной области права. На наш взгляд, напротив, следует признать, что институт самовольной постройки по своей отраслевой природе является комплексным правовым институтом.
В заключение, необходимо сказать, что двойственная правовая природа самовольной постройки накладывает свой отпечаток на последствия, которые за собой влечёт самовольное строительство, а также на ряд практических вопросов в отношении самовольной постройки. При решении проблем правоприменительной практики это необходимо учитывать и не допускать одностороннего понимания сущности самовольной постройки.
Глава 2. Признание права собственности на самовольную постройку
2.1 Условия и порядок признания права собственности на самовольную постройку
Признание права собственности на самовольную постройку занимает особое место среди способов приобретения права собственности, так как, по своей сути, легализует неправомерное поведение. Тем не менее, законодатель допускает вовлечение самовольных построек в гражданский оборот, основывая при этом законодательное регулирование этого процесса на принципе достижения баланса интересов лиц, осуществивших самовольное строительство, и интересов общества. Исходя из этого, установленная законом возможность оформления самовольной постройки в собственность обусловлена соблюдением целого комплекса правовых условий и определенного в законе порядка признания права собственности.
Правовые условия признания права собственности на самовольную постройку находят свое отражение в п. 3 ст. 222 ГК РФ, а также в правовых позициях, выработанных судебной практикой. Согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ для признания права собственности на постройку необходимо одновременное соблюдение всех указанных в законе условий. Настоящая глава направлена на исследование всех условий признания права собственности на самовольную постройку, а также анализ спорных моментов, возникающих при их толковании.
Первым условием, необходимым для признания права собственности на самовольную постройку, является правовой титул на земельный участок. В силу п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, обладающим правом собственности, правом пожизненного наследуемого владения, правом постоянного (бессрочного) пользования в отношении земельного участка, на территории которого осуществлена постройка. Обладатель указанных прав на землю имеет право требования признания права собственности на самовольную постройку независимо от того, возведена ли постройка за его счёт или нет. При этом лицо, за которым признано право собственности на самовольную постройку, обязано возместить лицу, построившему самовольное строение, расходы на постройку в размере, который определяется судом (Ст. 222). Такое законодательное регулирование является вполне обоснованным, так как строительный процесс с юридической точки зрения представляет собой не что иное, как процесс утрачивания строительными материалами своей идентичности, а, следовательно, и исчезновения самих материалов как вещей и объектов права.
Таким образом, наличие правового титула на землю является приоритетным условием легализации самовольной постройки, на что не раз указывалось в судебной практике. Установление подобного условия является прямым следствием соблюдения фундаментального принципа гражданского права - принципа «единства судьбы» земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости, - который берет свое начало в римском праве, защищавшем права на землю преимущественно перед правом застройки.
Необходимо отметить, что ранее до принятия поправок 1 сентября 2006 года ст. 222 ГК РФ допускала признание права собственности на самовольную постройку за лицом, не обладающим правовым титулом на земельный участок, при условии дальнейшего предоставления этому лицу земельного участка под возведенную постройку. Наличие этой нормы породило почву для большого количества злоупотреблений, возникающих в результате отсутствия последующего предоставления застройщикам земельных участков, в силу чего эта норма в конечном итоге была исключена из ст. 222 ГК РФ.
Действующая в настоящее время редакция ст. 222 ГК РФ ограничивает круг прав на земельный участок, обладание которыми необходимо для легализации самовольно возведенного строения. В Постановлении № 10/22 также указывается на возможность признания права собственности на самовольную постройку только за лицами, обладающими указанными в п. 3 ст. 222 ГК РФ правами на земельный участок (п. 25).
Несмотря на это, вопрос о том, исключаются ли лица, обладающие иными, чем те, которые указаны в законе, правами на земельный участок из числа субъектов, имеющих право на признание за ними права собственности, остается открытым. Анализ доктрины и правоприменительной практики позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода по данному вопросу.
Наиболее спорным в теории и судебной практике является вопрос о допустимости признания права собственности на самовольную постройку за лицом, обладающим земельным участком на праве аренды. С одной стороны, буквальное толкование п. 3 ст. 222 ГК РФ не позволяет рассматривать арендатора земельного участка как субъекта, имеющего право на признание за ним права собственности на самовольную постройку. С другой стороны, прямого запрета на это законодательство не содержит, в связи с чем, некоторые суды полагают, что в определенных ситуациях предоставление лицу земельного участка по договору аренды может служить основанием для признания за ним права собственности на самовольную постройку. Однако, по мнению некоторых юристов, такая судебная практика явно противоречит недвусмысленно изложенному тексту ст. 222 ГК РФ. Кроме того, нельзя не обратить внимание на то, что ВС РФ неоднократно указывал на то, что признание права собственности на самовольную постройку представляет собой исключительную меру правовой защиты. По общему правилу последствием возведения самовольной постройки является её снос. Таким образом, нормы о легализации самовольной постройки являются нормами-исключениями, которые не могут толковаться расширительно.
Некоторые ученые, утверждающие, что признание права собственности на самовольную постройку за арендатором по действующему законодательству невозможно, ссылаются в обоснование своей позиции на исключение из п. 3 ст. 222 ГК РФ абз. 1, позволяющего легализацию самовольной постройки при отсутствии у лица правового титула на землю. Тем не менее, данный довод можно считать опровергнутым, так как ВАС РФ в своем Определении от 17.09.2008 № 7485/07 установил, что исключение из ст. 222 ГК РФ нормы, допускающей признание права собственности за лицом, не обладающим правовым титулом на землю, само по себе не свидетельствует о невозможности признания права собственности на самовольное строение за лицом, арендующим земельный участок и осуществившем на нем постройку без необходимых разрешений.
Согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ пользование арендованным имуществом должно происходить согласно условиям договора аренды, а если такие условия в договоре не установлены, то согласно назначению арендуемого имущества. В силу положений подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ лицо, обладающее правом собственности на земельный участок, вправе возводить на нем здания, сооружения согласно целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка с соблюдением требований градостроительных регламентов, противопожарных строительных, санитарно-гигиенических, экологических и иных правил и нормативов. Такое же право предоставляется в соответствии со ст. 41 ЗК РФ лицам, которым земельный участок не принадлежит на праве собственности, за исключением обладателей сервитутов (ст. 41).
Совокупное толкование указанных норм позволяет прийти к заключению о том, что право собственности на самовольную постройку, осуществленную лицом, арендующим земельный участок, предоставленный ему для строительства данной постройки, может быть признано, но только если соблюдены определенные условия. Представленный вывод напрямую согласуется с положениями Обзора ВС РФ от 19.03.2014, в соответствии с которым для признания права собственности за лицом, арендующим земельный участок, необходимо одновременное соблюдение следующих условий:
Предоставление земельного участка по договору аренды для целей строительства определенного объекта недвижимости;
Возведение самовольного строения без необходимых разрешений;
Возведение строения без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил;
Сохранение самовольного строения не нарушает права и охраняемые законом интересы третьих лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Важно отметить, что указанные разъяснения распространяются исключительно на граждан. Помимо перечисленных требований, необходимо также учитывать дополнительные условия, установленные в договоре аренды. Так, например, если земельный участок предоставляется в аренду специально для строительства гаража, то строительство на этом земельном участке другого объекта будет противоречить целям предоставления участка, в связи с чем, будет исключать возможность легализации такого объекта. При этом воля собственника на предоставление земельного участка в аренду именно для конкретного типа строительства должна быть выражена определенно и недвусмысленно.
Следующим правовым условием оформления самовольной постройки в собственность является её соответствие на день обращения в суд параметрам, которые установлены документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иной документации. Закрепление данного условия является новеллой ст. 222 ГК РФ. Стоит заметить, что рассматриваемое условие и раньше учитывалось судебной практикой. После опубликования Обзора ВС РФ от 19.03.2014, обратившего особое внимание на необходимость решения вопроса легализации самовольной постройки с учетом соответствия постройки правилам землепользования и застройки, данное условие прочно утвердилось в правоприменительной практике.
Новым в рассматриваемом условии является уточнение относительно того, что самовольная постройка должна соответствовать обязательным требованиям к параметрам постройки, содержащимся в иных документах. Как отмечает Демкина А.В., данное правило появилось в ст. 222 ГК РФ только в связи с тем, что на территории новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополь - нет таких документов. Помимо этого, в новом условии учтен момент, на который определяется соответствие параметров застройки. В силу п. 3 ст. 222 ГК РФ данный момент определяется на дату обращения в суд. Нельзя не обратить внимание на то, что ранее судам было рекомендовано учитывать градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей на время создания самовольной постройки.
Состав документации по планировке территории отражен в главе 5 ГрК РФ и включает в себя проекты планировки территории, градостроительных планов земельных участков, а также проекты межевания территории. Суды в каждом конкретном случае оценивают наличие или отсутствие отступлений от документации по планировке территории. Так, например, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд оставил апелляционную жалобу без удовлетворения, руководствуясь тем, что здание «Производственный корпус цеха по производству бетонных изделий» не соответствует требованиям Градостроительного плана земельного участка, чем нарушаются установленные ГрК РФ требования, предусматривающие осуществление строительства на основе документов территориального планирования.
Правила землепользования и застройки согласно ГрК РФ принимаются органами местного самоуправления и включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (Ст.30). В градостроительных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства объектов капитального строительства, в том числе минимальные и максимальные проценты застройки ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые устанавливаются в соответствии с законодательством РФ. Так, например, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении указал на то, что за истцом не может быть признано право собственности на самовольную постройку вследствие превышения максимального процента застройки территории.
Деление земель на категории в соответствии с их целевым использованием и на виды согласно их разрешенному использованию представляет собой один из принципов земельного законодательства. Категории земель, исходя из их целевого назначения, установлены ст. 7 ЗК РФ и включают в себя, в частности, земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и т.д. Внутри установленных категорий выделяются конкретные виды разрешенного использования. Это, в том числе, земельные участки общего пользования, земли для ведения дачного хозяйства, земли под санаторную и курортную деятельность. Полный перечень видов разрешенного использования земельных участков предусмотрен в Приказе Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Так, например, если видами разрешенного использования земельных участков предусмотрено расположение на них объектов промышленного назначения I-II классов опасности, то иное их использование не допускается и не влечет признание права собственности на объекты, возведенные в нарушение правил землепользования.
Одним из важнейших условий легализации самовольной постройки является отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также угрозы жизни и здоровью граждан. Среди лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены самовольной постройкой, судебная практика выделяет, прежде всего, смежных землепользователей, а среди лиц, для которых сохранение самовольной постройки может создавать угрозу безопасности - не только третьих лиц, но и помимо всего прочего лиц, осуществивших её.
Безопасность возводимых строений обеспечивается путем соблюдения установленных законом и иными нормативно-правовыми актами необходимых требований к ним. Требования к безопасности строений содержатся, в частности, в ГрК РФ, ФЗ от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ФЗ от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», а также в других нормативно-правовых актах. В соответствии с п. 26 Постановления № 10/22 суды при рассмотрении исков о признании права собственности на самовольную постройку, устанавливают, допущены ли при ее создании существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил. Как указывается в Постановлении № 10/22, безопасность самовольной постройки подтверждается необходимыми заключениями компетентных органов, а при их отсутствии или при наличии сомнения в их достоверности - экспертизой (п. 26).
Необходимо отметить, что законом предусмотрено получение значительного числа необходимых заключений компетентных органов, которые свидетельствуют о соответствии самовольной постройки установленным нормам и правилам, а также о возможности введения её в эксплуатацию. Так, например, ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» предусмотрена обязанность предоставления в соответствующие органы до ввода в эксплуатацию объекта декларации пожарной безопасности. В соответствии с ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в качестве документов, подтверждающих санитарно-эпидемиологическую безопасность строения, выступают санитарно-эпидемиологические заключения, акты обследования, протоколы исследований, которые выдаются главными санитарными врачами или их заместителями на основании соответствующих экспертиз, обследований и испытаний. Соответствие строения градостроительным и строительным нормам и правилам может подтверждаться заключением уполномоченного на то органа архитектурно-строительного надзора.
Хотелось бы обратить внимание на то, что судебная практика по делам о признании права собственности на самовольную постройку исходит из того, что судебный порядок легализации самовольных построек сам по себе не может освобождать от обязанности соблюдения всех предусмотренных законом правил возведения объектов недвижимости. В связи с чем, при аргументации своей позиции, как правило, ссылаются на то, что иные доказательства, представленные истцами, не могут заменять весь пакет необходимых для решения вопроса безопасности самовольной постройки документов. Поэтому истцам надлежит в предусмотренном законом порядке представлять суду положительные заключения соответствующих органов и организаций. Заключения, полученные не от уполномоченных органов и организаций, по мнению судов, доказательствами не являются.
В целях установления наличия или отсутствия угрозы жизни или здоровью граждан судом могут назначаться различные экспертизы. К примеру, для дачи экспертного заключения о наличии или отсутствия нарушений градостроительных и строительных норм и правил судами обычно назначаются судебные строительно-технические экспертизы. Для установления соответствия самовольной постройки санитарно-эпидемиологическим и экологическим нормативам могут назначаться санитарно-эпидемиологические и экологические экспертизы. Стоит отметить, что к вопросу выбора вида экспертизы необходимо подходить особенно тщательно. Так, например, ФАС Московского округа отменил решение суда первой инстанции по причине назначения в рамках данного дела технической экспертизы в отношении спорных объектов: манежа и конюшни, тогда как для решения вопроса о безопасности построек требовалось назначение комплексной экспертизы, включающей в себя установление соответствия построек не только техническим, но и санитарно-эпидемиологическим, экологическим, зооветеринарным и иным нормам.
Последнее условие признания права собственности на самовольную постройку состоит в принятии застройщиком мер по легализации самовольной постройки. Данное условие было сформулировано судебной практикой и получило свое отражение в Постановлении № 10/22. В соответствии с п. 26 Постановления № 10/22 только лишь отсутствие разрешения на строительство не может являться основанием для отказа в легализации самовольной постройки, однако судам надлежит устанавливать, были ли предприняты надлежащие меры к её легализации, в частности, меры, направленные на получение разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Основания и порядок выдачи разрешения на строительство определены в ст. 51 ГрК РФ. Следует отдельно оговорить, что получение разрешения на строительство необходимо не во всех случаях. Законодательством устанавливаются исключения из общего правила по получению разрешения на строительство в отношении киосков, навесов и других объектов, не являющихся объектами капитального строительства, а также гаражей, построек на дачных, садоводческих участках и т.д. Тем не менее, судебная практика знает случаи, когда истцам отказывалось в признании права собственности на самовольную постройку по причине непринятия мер, направленных на получение разрешения на строительство гаража, получение которого в силу п.17 ч. 1 ст. 51 ГрК РФ не требуется.
Постановлением № 10/22, таким образом, было сформулировано самостоятельное обязательное условие легализации самовольной постройки, в силу которого истцу необходимо доказать, что им предпринимались конкретные надлежащие меры по легализации постройки. В этой связи, возникает вопрос: какие меры могут расцениваться судами как надлежащие и какие доказательства наличия попыток истца легализовать постройку могут для этого использоваться. Судебная практика свидетельствует о том, что доказательствами принятия истцом мер по легализации постройки могут выступать заявление на выдачу разрешения на строительство или на ввод объекта в эксплуатацию, решение органа, имеющего полномочие на выдачу разрешений на строительство, об отказе в его выдаче и любые иные документы, подтверждающие попытки истца легализовать постройку. При этом судам следует учитывать, был ли отказ органов власти от выдачи разрешения на строительство правомерен или нет (п. 26).
В юридической литературе отмечается, что в настоящее время касательно рассматриваемого условия в судебной практике наметилась тенденция по принуждению застройщика, нарушившего установленный законом порядок строительства, к обращению в уполномоченные органы за получением разрешения на строительство уже по факту возведения постройки. Однако процедура, также как и возможность такого обращения законом не установлена, что в свою очередь порождает определенные трудности в правоприменительной практике.
Переходя к рассмотрению порядка признания права собственности на самовольную постройку, необходимо отметить, что в силу п. 3 ст. 222 ГК РФ признание права собственности на самовольно возведенное строение допускается как в судебном, так и во внесудебном порядке. Ранее процедура легализации самовольной постройки предусматривала только судебный порядок. Причем судами отмечался исключительный характер данного способа защиты гражданских прав. Возможность легализации самовольной постройки во внесудебном порядке появилась с внесением изменений в ГК РФ от 1 сентября 2006 года.
Необходимо отметить, что дела о признании права собственности на самовольную постройку рассматриваются только в порядке искового производства, так как в рамках подобных дел налицо имеет место спор о праве на незаконно возведенное недвижимое имущество. Эта же позиция находит свое отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 03.09.2002 № 4544/02. Что немаловажно, в силу п. 22 Постановления № 10/22 исковая давность на требование о признании права собственности на самовольную постройку, так же как и на требование о её сносе, не распространяется (п.22).
В научной литературе встречается точка зрения, согласно которой право собственности на самовольную постройку может быть признано только государственным, а не третейским судом, так как рассматриваемая категория дел тесно связана с публичным интересом. Стоит отметить, что по данному вопросу некогда высказывалось особое мнение судьи Горячевой Ю.Ю. к Постановлению Президиума ВАС РФ от 07.06.2012 № 16434/11, где достаточно аргументированно обосновывается, почему спор о признании права собственности на самовольную постройку не может быть предметом третейского разбирательства. В частности, судья Горячева Ю.Ю. ссылается на то, что спор о легализации самовольного строения затрагивает общественно значимые интересы и выходит за пределы частного-правового спора участников гражданского оборота, подписывающих гражданский договор с третейской оговоркой. В этой связи, данный спор неарбитрабелен и не может рассматриваться третейским судом.
июня 2006 года был принят ФЗ № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (Закон о дачной амнистии). Данным законодательным актом были внесены поправки, в значительной мере упростившие процедуру регистрации прав на определенные недвижимые объекты, и, что самое главное, предусмотревшие новый порядок легализации самовольной постройки наряду с судебным порядком. Указанное нововведение можно рассматривать как основательный скачок в сторону либерализации процедуры легализации самовольной постройки.
Таким образом, с 1 сентября 2006 года измененная редакция ст. 222 ГК РФ стала допускать признание права собственности на самовольную постройку в ином установленном законом порядке (внесудебном порядке) в случаях, специально предусмотренных законом. Конкретные случаи легализации самовольной постройки в таком порядке, определены в ст. 25.3 ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В силу данной статьи внесудебный порядок легализации самовольной постройки применим в отношении объектов недвижимости, для возведения которых закон не требует получения разрешения на строительство, в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, создаваемых на земельных участках, специально предназначенных для этих целей, а также в отношении объектов, создаваемых на земельных участках, которые находятся в границах населенного пункта и предназначаются для того, чтобы вести личное подсобное хозяйство. Основанием для регистрации права собственности в указанных случаях будут документы, которые подтверждают факт создания такого объекта недвижимости и содержат его описание, и правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором находится объект недвижимости.
Хотелось бы отметить, что допущение оформления права собственности на самовольную постройку в административном порядке в целом оценивается в юридической литературе негативно, поскольку, устанавливая упрощенный порядок оформления права собственности на самовольную постройку, законодатель не определяет чётко регламентированную процедуру реализации этого права. Помимо этого, на практике нередко остается неразрешенным вопрос, к каким органам нужно в таком случае обращаться за регистрацией права собственности, а также какие конкретно документы могут использоваться для этого.
2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку
Споры о признании права собственности на самовольную постройку относятся к сложной категории дел. Это связано, прежде всего, с тем, что круг обстоятельств, подлежащих доказыванию по таким спорам, чрезвычайно широк, а законодательство, регулирующее отношения по легализации самовольной постройки, крайне нестабильно и содержит значительное количество пробелов. Настоящая глава направлена на исследование основных проблем правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку, а также вопросов доказывания по данным спорам.
Как уже было отмечено в предыдущей главе, дела о признании права собственности на самовольную постройку рассматриваются в порядке искового производства. В силу чего при рассмотрении данной категории дел возникает ряд вопросов практического характера, требующих детального рассмотрения и анализа.
Одним из таких вопросов, возникающих ещё на первоначальных этапах рассмотрения дела о легализации самовольной постройки, является вопрос выбора надлежащего ответчика. В силу разъяснений п. 25 Постановления № 10/22 ответчиком по иску правообладателя земельного участка о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную застройщиком на не принадлежащем ему земельном участке, но осуществленную при наличии необходимых разрешений, выступает застройщик. В случае если самовольная постройка возведена на земельном участке, принадлежащем застройщику, которым не были получены необходимые для её создания разрешения, то ответчиком по иску такого застройщика будет орган местного самоуправления, на территории которого возведена самовольная постройка, а в городах федерального значения - уполномоченный на то государственный орган городов федерального значения (п.25). В юридической литературе отмечается, что фигура ответчика по рассматриваемой категории дел весьма условна, так как указанные органы фактически не нарушают прав и законных интересов истца и не имеют никакой юридической обязанности по отношению к нему.
Несмотря на наличие разъяснений Постановления 10/22, ответчик в делах о признании права собственности на самовольные постройки не конкретизирован, поэтому при подаче искового заявления в суд нередко возникает вопрос, к каким именно органам власти необходимо обращать свои исковые требования. Сложившаяся по этому вопросу судебная практика крайне противоречива. Так, например, ФАС Уральского округа признал орган местного самоуправления ненадлежащим ответчиком по иску о признании права собственности на самовольную постройку в силу того, что данный орган хоть и обладает полномочиями на выдачу разрешений на строительство, но в соответствии с положениями об этом органе не уполномочен выступать в качестве ответчика по искам о признании права собственности на самовольную постройку. Юристами такой подход оценивается как не слишком обоснованный, так как в случае самовольности постройки только вследствие отсутствия разрешения на строительства у застройщика, являющегося правообладателем земельного участка, надлежащим ответчиком должен быть орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство. По другому делу ФАС Северо-Западного округа признал Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга надлежащим ответчиком, так как данный комитет уполномочен в сфере имущественных интересов Санкт-Петербурга, а застройщиком заявлено как раз требование имущественного характера.
В судебной практике долгое время считался дискуссионным вопрос о том, распространяется ли приобретательная давность на самовольную постройку. Несмотря на то, что в доктрине самовольная постройка и приобретательная давность всегда рассматривались как институты, находящиеся в разных правовых плоскостях, Президиумом ВАС РФ было выпущено Информационное письмо от 09.12.2010 № 143, в котором отражена позиция о возможности признания права собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности при условии, что сохранение данной постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Почти сразу же указанное разъяснение Президиума ВАС РФ получило негативный отклик со стороны юристов. Так, например, Стрембелев С.В. заметил, что распространение ВАС РФ правила о приобретательной давности на самовольную постройку представляется не совсем корректным, так как, институт приобретательной давности рассчитан на приобретение права собственности на имущество, обладающее свойствами полноценного объекта гражданского права, коим самовольная постройка не является. К тому же применение приобретательной давности к незаконно возведенным постройкам противоречит принципу добросовестности, согласно которому никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.
Позднее Президиумом ВС РФ был утвержден «Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством», в котором отражена диаметрально противоположная позиция, согласно которой приобретательная давность не может служить основанием для признания права собственности на самовольную постройку. При аргументации своей позиции ВС РФ ссылается на то, что действующее законодательство разделяет основания приобретения права собственности в силу возведения самовольной постройки и в силу приобретательной давности. По смыслу ст. 234 ГК РФ право собственности в силу приобретательной давности может возникнуть на чужое имущество или на бесхозяйное имущество. Кроме того, приобретательная давность не может распространяться на самовольную постройку также, потому что само возведение самовольной постройки исключает такое необходимое условие для возникновения права собственности в силу приобретательной давности, как добросовестность. В связи с чем, распространение приобретательной давности на незаконно возведенные постройки невозможно.
Следующим вопросом, возникающим в правоприменительной практике по рассматриваемой категории дел, является вопрос о допустимости заключения мирового соглашения в деле о признании права собственности на самовольную постройку, в результате которого происходит её легализация. Некоторые суды категорически отказывают в утверждении мирового соглашения по таким делам, ссылаясь на то, что право собственности на самовольную постройку может быть признано только при наличии определенных в законе условий. Другие суды не видят препятствий для утверждения мирового соглашения по делам о признании права собственности на самовольную постройку. Так, например, тот же ФАС Северо-Западного округа уже по другому делу утвердил мировое соглашение, по условиям которого за лицом, арендующим земельный участок, получившим в установленном законом порядке разрешение на строительство, но не имеющим при этом разрешение на ввод в эксплуатацию, признавалось право собственности. Юристами же отмечается, что заключение мирового соглашения в делах о легализации самовольной постройки может затронуть права и законные интересы неопределенного круга лиц, а также поставить под угрозу их безопасность, в силу чего признание права собственности на самовольную постройку путем заключения мирового соглашения не допустимо.
Перейдем к другой практико-ориентированной проблеме в рамках спора о признании права собственности на самовольную постройку - проблеме доказывания обстоятельств, подлежащих установлению по делу.
Обстоятельствами, подлежащими установлению по делу о признании права собственности на самовольную постройку, являются в первую очередь сами условия легализации самовольной постройки. Каких-либо определенных стандартов доказывания по данной категории дел нет. Однако на основании судебной практики можно выделить примерный круг доказательств, которые непременно потребуются для того, чтобы защитить свое право в суде.
Во-первых, в суд должны представляться документы, свидетельствующие о наличии права на земельный участок, на территории которого возведена постройка. В качестве таких документов может использоваться кадастровый паспорт, заключение кадастрового инженера, выписка из ЕГРН, свидетельство о государственной регистрации права собственности или другие документы, подтверждающие право собственности на землю, выданные до принятия Закона о регистрации, государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками и праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и т.д. В силу того, что в отдельных случаях признание права собственности на самовольную постройку возможно за арендатором земельного участка, в суд следует предоставлять ещё и договор аренды.
Об осуществлении спорной постройки с соблюдением правил землепользования и застройки, а также требований документации по планировке территории могут свидетельствовать кадастровые паспорта и кадастровые выписки на земельный участок, на котором возведена постройка.
Как уже ранее отмечалось, в обоснование безопасности самовольной постройки и отсутствия нарушения прав третьих лиц истцом могут быть предъявлены следующие доказательства: необходимые заключения уполномоченных органов и организаций и различного рода экспертизы.
Помимо всего вышеперечисленного, истцам надлежит доказывать принятие ими мер по легализации самовольной постройки. При этом суды имеют тенденцию рассматривать в качестве мер по легализации самовольной постройки не только попытки получить разрешение на строительство или на ввод в эксплуатацию, но и предпринятые попытки изменения разрешенного использования земли. Доказательствами в рамках данного условия могут выступать проектная документация, являющаяся основанием для выдачи разрешения на строительство, заявление на его получение, неправомерный отказ уполномоченного органа власти в выдаче разрешения и иная документация, подтверждающая попытки истца узаконить постройку. В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Хабаровским краевым судом от 14.05.2014 года N 33-2982/2014, в котором суд посчитал достаточными следующие доказательства: заявление в администрацию города о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, факт технической инвентаризации объекта, постановку объекта на учет в БТИ.
В заключение, необходимо признать, что реализация права на признание права собственности на самовольную постройку, действительно, является весьма трудоемким процессом, требующим выявления, сбора и анализа достаточно широкого круга доказательств, В свою очередь, в связи с ужесточением процедуры признания права собственности на самовольную постройку, произошедшим с 1 сентября 2015 года, легализовать самовольную постройку становится всё сложнее.
Глава 3. Снос самовольной постройки
3.1 Основания и порядок сноса самовольной постройки
В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Как уже ранее отмечалось, обязанность осуществить снос самовольно возведенного объекта представляет собой санкцию за совершенное правонарушение. Следует заметить, что снос самовольной постройки является довольно серьезной санкцией, сопряженной с существенными имущественными лишениями. В связи с чем, законность процедуры сноса самовольной постройки, её прозрачность и четко регламентированный порядок осуществления являются гарантией социальной стабильности, а также стабильности развития градостроительной отрасли и экономики в целом.
Необходимо отметить, что с 1 сентября 2015 года произошли существенные изменения в правовом регулировании процедуры сноса самовольных построек. В отношении самовольных построек стал возможен административный порядок сноса. Подобное законодательное нововведение вызвало широкий общественный резонанс, а также целую волну критики со стороны юридического сообщества. Первым примером масштабного применения положений п. 4 ст. 222 ГК РФ стал снос самовольных построек в Москве в ночь с восьмого на девятое февраля 2016 года, вошедший в историю как «ночь длинных ковшей».
Ещё одним изменением, отразившимся на процедуре сноса самовольной постройки, стало уточнение в новой редакции ст. 222 ГК РФ признаков самовольной постройки, новое изложение которых, как отмечают юристы, открывает больше возможностей для сноса самовольных построек.
Оценивая основания сноса самовольной постройки, необходимо отметить, что некоторые из них косвенным образом уже выступали предметом рассмотрения в рамках настоящего исследования. Одним из оснований применения процедуры сноса в порядке ст. 222 ГК РФ является признание объекта, подлежащего сносу, объектом недвижимости, или, если быть точнее, объектом, который может быть квалифицирован как самовольная постройка. Судебная практика знает множество примеров, когда в удовлетворении требований о сносе постройки отказывалось со ссылкой на то, что спорный объект не является недвижимым имуществом.
Кроме того, как разъяснил ВС РФ в своем Обзоре от 19.03.2014, снос самовольной постройки возможен только при наличии существенных и неустранимых нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Однако принимая во внимание изменение редакции ст. 222 ГК РФ, в соответствии с которой для признания постройки самовольной теперь достаточно любых нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а не только существенных, актуальность данного разъяснения ставится под вопрос. Вместе с тем, следует сказать, что анализ судебной практики свидетельствует, что подход, выработанный ВС РФ, продолжает последовательно применяться судами. Так, например, Ставропольский краевой суд, отказывая в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки, указал на то, что наличие допущенных при создании самовольной постройки нарушений градостроительных и строительных норм является основанием для удовлетворения требования о её сносе только в том случае, когда данные нарушения носят существенный и неустранимый характер. Между тем, заключение строительно-технической экспертизы свидетельствует о том, что допущенные нарушения могут быть устранены.
В практике вышестоящих судов также отмечается, что само по себе отсутствие необходимых разрешений на возведение постройки не может рассматриваться как основание для удовлетворения требований о её сносе. При решении вопроса о сносе самовольной постройки суду необходимо установить, были ли предприняты лицом, осуществившем самовольное строительство, меры для получения разрешения на строительство, а также правомерен ли отказ органа, уполномоченного выдавать такое разрешение.
В соответствии с позицией ВС РФ также не является основанием для сноса постройки отсутствие согласия сособственников жилого дома на возведение пристройки. Кроме того, следует отдельно оговорить, что согласно Постановлению № 10/22 в отношении самовольно реконструированной постройки действует дополнительное основание для её сноса, а именно невозможность приведения такой постройки в первоначальное состояние, существовавшее до момента реконструкции (п. 28).
Необходимо отметить, что права на самовольные постройки нередко оказываются зарегистрированными в ЕГРН. В связи с чем, на практике возникает вопрос о том, является ли наличие регистрации права собственности на самовольную постройку основанием для отказа в удовлетворении требований о её сносе. На этот вопрос п. 23 Постановления № 10/22 отвечает следующим образом. Если объект недвижимости, право на который зарегистрировано, отвечает признакам самовольной постройки, то наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления иска о его сносе (п. 23). Как отмечает Бевзенко Р.С., регистрация права собственности на постройку будет иметь легализующее значение только в том случае, когда она происходит в рамках «дачной амнистии».
Другой принципиально важный вопрос состоит в том, может ли самовольная постройка при наличии в ЕГРН записи о государственной регистрации прав на неё быть снесена в административном порядке. Отвечая на поставленный вопрос отрицательно, юристы чаще всего ссылаются на п. 6 ст. 8.1 ГК РФ, в силу которого зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. В свою очередь, Бевзенко Р.С., отклоняя данный аргумент, указывает на то, что в данной норме речь идет о частно-правовом споре. Что же касается реализации органом местного самоуправления своих публично-правовых полномочий по административному сносу самовольной постройки, то они данной нормой не охватываются. В связи с чем, представляется, что запись о государственной регистрации прав не является препятствием для сноса самовольной постройки, как в судебном, так и в административном порядке.
Необходимо отметить, что ранее судебная практика исходила из того, что принудительный снос самовольной постройки возможен исключительно на основании решения суда. При этом в соответствии с разъяснениями Президиума ВАС РФ административный порядок сноса самовольной постройки рассматривался как противоречащий ст. 35 Конституции РФ, а также общим началам гражданского законодательства.
Вопрос о сносе самовольной постройки решается в рамках исковой формы судебной защиты. Применительно к подсудности дел о сносе самовольной постройки, необходимо отметить, что территориальная подсудность указанной категории дел определяется по месту нахождения постройки.
Следует сказать, что особого внимания в рамках рассмотрения вопроса о сносе самовольной постройки в судебном порядке заслуживает вопрос о том, какие лица вправе предъявить в суд иск о сносе самовольной постройки. В соответствии с п. 22 Постановления № 10/22 правом на предъявление иска о сносе самовольной постройки наделены следующие лица: собственник земельного участка, субъект иного вещного права на земельный участок, его законный владелец либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки. Помимо перечисленных лиц с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе выступить прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.
По смыслу ст. 2 и ст. 54 ГрК РФ уполномоченными на предъявление иска о сносе самовольной постройки органами являются органы, осуществляющие государственный строительный надзор (Ст.2, Ст. 54). Кроме того, в силу ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также ст. 8 ГрК РФ такими полномочиями наделены также и органы местного самоуправления.
Следует отдельно отметить, что судебная практика исходит из того, что правом на предъявление иска о сносе самовольной постройки, направленного на защиту частно-правового интереса, уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом обращаться не могут. Так например, ВС РФ при рассмотрении дела о сносе самовольного строения подчеркнул, что администрация муниципального образования при обращении в суд с иском о сносе самовольной постройки не указала, в чем состоит нарушение публичных интересов при несоблюдении необходимого расстояния до соседнего земельного участка.
Административный порядок сноса самовольной постройки предусмотрен в п. 4 ст. 222 ГК РФ. В соответствии с п. 4 ст. 222 ГК РФ органы местного самоуправления городского округа (муниципального района, если постройка находится на межселенной территории) имеют право принять решение о сносе самовольной постройки, если такая постройка возведена или создана на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей. При этом перечень случаев, когда решение о сносе самовольной постройки может быть принято органом местного самоуправления, ограничен определенным кругом земельных участков, на которых находится самовольная постройка. К таким земельным участкам относятся земельные участки, расположенные в зоне с особыми условиями использования территорий (исключая, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), на территории общего пользования и в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
Согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, которые устанавливаются в соответствии с законодательством РФ (П.4 Ст. 1).
Под территориями общего пользования в силу п. 12 ст. 1 ГрК РФ понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (П.12 Ст. 1).
Необходимо отметить, что понятие «полоса отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения» в законе нигде не раскрывается. Как отмечается в юридической литературе, данное понятие требует обстоятельного анализа в целях установления его содержания, поскольку практически любой недвижимый объект, обеспечиваемый газо-, водо- и теплоснабжением, электричеством, в каком-то смысле соприкасается с полосой отвода инженерных сетей. Следует сказать, что наличие в нормах, определяющих административный порядок сноса самовольной постройки, подобных пробелов может негативным образом отразиться на законности процедуры сноса, вызвать неопределенность среди участников таких правоотношений, а также повлечь злоупотребления со стороны органов местного самоуправления. Представляется, что для целей применения нововведенной административной процедуры сноса самовольных построек понятие «полоса отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения» нуждается в законодательном закреплении.
Что примечательно, законодатель в п. 4 ст. 222 ГК РФ ограничивает круг органов местного самоуправления, которые уполномочены принимать решение о сносе самовольной постройки. К таким органам, как уже выше отмечалось, относятся органы местного самоуправления городского округа, а также муниципального района, если постройка находится на межселенной территории. Вместе с тем, логика такого законодательного установления остается не вполне понятной.
Следует отдельно оговорить, что административный порядок сноса самовольных построек, предусмотренный п. 4 ст. 222 ГК РФ, не применяется к самовольным постройкам, которые в соответствии с федеральным законом отнесены к имуществу религиозного назначения, а также которые предназначены для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образуют с ним единый комплекс.
По смыслу п. 4 ст. 222 ГК РФ процедура сноса самовольной постройки в административном порядке различается в зависимости от того, выявлено ли лицо, осуществившее самовольную постройку. Так, если лицо, создавшее самовольную постройку, выявлено, то орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, направляет этому лицу в течение 7 (семи) дней с момента принятия данного решения копию решения о сносе самовольной постройки. В копии решения о сносе самовольной постройки указывается срок для её сноса, который устанавливается с учетом характера постройки, но продолжительность которого в любом случае не может превышать 12 месяцев. При этом необходимо заметить, что в юридической литературе отмечается, что факт эксплуатации самовольной постройки презюмирует то, что лицо, эксплуатирующее постройку, само осуществило самовольное строительство, пока, не будет доказано иное.
Если лицо, создавшее самовольную постройку, не установлено, то орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, обязан в течение 7 (семи) дней с момента принятия указанного решения публично донести сообщение о планируемом сносе самовольной постройки путем:
) размещения данного сообщения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в сети «Интернет»;
) размещения данного сообщения на информационном щите в границах земельного участка, на территории которого возведена самовольная постройка.
Если лицо, создавшее самовольную постройку, не установлено, то снос самовольного строения может быть организован органом, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по прошествии 2 (двух) месяцев с момента размещения сообщения о планируемом сносе постройки на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в сети «Интернет» (п. 4 ст. 222).
Необходимо сказать, что техника изложения вышеуказанных положений п. 4 ст. 222 ГК РФ в юридическом сообществе нередко подвергается критике. Так, например, Бевзенко Р.С. отмечает, что п. 4 ст. 222 ГК РФ сформулирован таким образом, что складывается впечатление, что административный снос самовольной постройки осуществляется, только когда лицо, создавшее такую постройку, не выявлено. Следует заметить, что сомнения относительно действительного смысла положений п. 4 ст. 222 ГК РФ по данному вопросу возникают не только в научной литературе, но и на практике, что дополнительно свидетельствует о наличии недостатков юридической техники в п. 4 ст. 222 ГК РФ. Так, например, в одном из дел, рассмотренных Московским городским судом, истец выдвинул доводы о том, что снос самовольной постройки в административном порядке возможен только в случае, если лицо, создавшее такую постройку, не было установлено. Однако Московский городской суд данные доводы во внимание не принял, указав, что они являются несостоятельными и основанными на неправильном толковании норм права.
В большинстве своем юридическое сообщество негативно оценивает введение законодателем административного порядка сноса самовольной постройки. Как указывает Яковлев Н., п. 4 ст. 222 ГК РФ, устанавливающий административный порядок сноса самовольных построек, противоречит ст. 35 Конституции РФ, закрепляющей, что право частной собственности охраняется законом, а также, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Похожей точки зрения придерживается Касьянов А., который полагает, что п. 4 ст. 222 ГК РФ не только не соответствует ст. 35 Конституции РФ, но и предоставляет органам местного самоуправления широкие возможности для злоупотребления своими правами.
Однако есть и те юристы, которые утверждают, что установление административного порядка сноса самовольной постройки является вполне обоснованным и не вступает в противоречие с Конституцией РФ. Так, Станиславов Д.И. полагает, что применительно к отношениям по самовольному строительству ссылка на ст. 35 Конституции РФ не является оправданной, так как исходя из буквального смысла п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на неё право собственности. Отклоняя возможные доводы о том, что административным порядком сноса нарушается потенциальное право собственности, которое может возникнуть в результате легализации самовольной постройки, Станиславов Д.И. указывает на то, что владелец самовольной постройки не лишен возможности оспорить решение уполномоченного органа о сносе самовольной постройки в судебном порядке.
Однако, по мнению Скловского К.И., выдвигаемые аргументы о том, что владельцы самовольных построек не лишены возможности обжаловать решение органа местного самоуправления о сносе постройки в суд, тем самым реализовывая свое право на судебную защиту, не являются верными, так как обжалование решения административного органа - это совсем иная форма судебной защиты. В случае обжалования решения административного органа лицо, создавшее самовольную постройку, не имеет возможности заявить о пропуске срока исковой давности в целях своей защиты. Кроме того, учёным подчеркивается, что снос самовольной постройки вне зависимости от судебного обжалования решения в любом случае реализуется за рамками закона. Закон умалчивает о том, возможно ли приостановление процедуры сноса, каковы последствии нарушения сроков, которые устанавливаются в решении административного органа, каков порядок защиты прав владельцев построек при процедуре сноса. Следует отметить, с подобными выводами трудно поспорить. Тем более что доводы Скловского К.И. наглядно иллюстрируются выносимыми на практике судебными решениями. В качестве примера можно привести, решение Девятого арбитражного апелляционного суда, в котором суд, несмотря на нарушение уполномоченным органом процедуры сноса, выражающееся в не направлении организации копии решения о сносе здания, отказал в удовлетворении требований по оспариванию действий органа, ссылаясь лишь на то, что факт нахождения спорного здания в зоне территорий общего пользования подтвержден.
Необходимо отметить, что вопрос о соответствии п. 4 ст. 222 ГК РФ Конституции РФ выступил предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, по результатам которого Конституционный Суд РФ признал п. 4 ст. 222 ГК РФ не противоречащим положениям Конституции РФ. Позиция Конституционного Суда РФ была основана на нижеследующем. Во-первых, как указал Конституционный Суд РФ, гарантии права собственности, установленные ст. 35 Конституции РФ, предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях. Во-вторых, п. 4 ст. 222 ГК РФ предусматривает гарантии информирования лица, создавшего самовольную постройку, что позволяет ему воспользоваться средствами судебной защиты посредством оспаривания решения органа местного самоуправления. Кроме того, Конституционным Судом РФ был выявлен конституционно-правовой смысл положений п. 4 ст. 222 ГК РФ и разъяснены некоторые аспекты их применения. В частности, Конституционный Суд РФ указал на ретроспективность действия п. 4 ст. 222 ГК РФ, в силу которой административный порядок принятия решения о сносе самовольной постройки применим и к тем постройкам, которые созданы до вступления в силу Закона № 258-ФЗ. Конституционным Судом РФ также были даны важные разъяснение относительно ситуации, когда в отношении самовольной постройки имеется решение суда. В силу данных разъяснений принятие органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки допускается в случае, если подобное решение основывается на новых фактических обстоятельствах, ранее не исследованных в суде. В свою очередь, принятие в административном порядке решения о сносе самовольной постройки по мотивам и доводам, ранее отклоненным судом, не допускается, так как оно нарушает требование об обязательной силе судебного решения.
Подводя итоги, стоит сказать, что на данный момент чёткого представления об основаниях сноса самовольной постройки в доктрине и судебной практике не сформировано. Некогда единственный судебный порядок сноса самовольной постройки теперь существует наряду с нововведенным административным порядком сноса. При этом, несмотря на наличие позиции Конституционного Суда РФ о конституционности п. 4 ст. 222 ГК РФ, дискуссии и споры вокруг данной нормы не утихают, а проблем и законодательных пробелов, которые несет в себе установленный в п. 4 ст.222 ГК РФ порядок, до сих пор остается в избытке.
2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о сносе самовольных построек
Как отмечает Алексеев В.А., в случае, если самовольное строительство осуществляется непосредственно физическим лицом, ситуация очевидна и проблем с применением данного основания для сноса самовольной постройки не возникает. Однако в действительности такая ситуация встречается довольно редко. Строительство представляет собой сложный и многоступенчатый процесс, в который обычно вовлечен целый ряд лиц с различными правовыми статусами (заказчики, технические заказчики, застройщики, подрядчики, субподрядчики). В связи с чем, возникает вопрос о том, кто из названных лиц будет нести ответственность за самовольное строительство. Ответ на данный вопрос можно найти в п. 24 Постановлении № 10/22, который устанавливает, что ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольную постройку. При этом когда создание самовольной постройки происходит с привлечением подрядчиков, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки будет выступать заказчик как лицо, по заданию которого она была создана.
В п. 24 Постановления № 10/22 также установлено, что при нахождении самовольной постройки во владении лица, которое её не возводило, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки будет выступать лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной. Кроме того, как указано в том же пункте Постановления № 10/22, если право собственности на самовольную постройку было зарегистрировано не за её владельцем, а за иным лицом, такое лицо привлекается к участию в деле о сносе самовольной постройки в качестве соответчика (п.24).
На основании вышеизложенного возникает вопрос о том, как данные положения соотносятся с позициями КС РФ и ВС РФ о возможности сноса самовольной постройки только при наличии вины. Очевидно, что, к примеру, у наследника, получившего самовольную постройку во владение в связи со смертью лица, осуществившего самовольное строительство, вина отсутствует.
Необходимо отметить, что практика нижестоящих судов по вопросу возможности привлечения лица к ответственности за самовольное строительство в отсутствие вины крайне противоречива.
Так, например, Ульяновским областным судом были удовлетворены требования о сносе самовольно реконструированной постройки, поскольку при её реконструкции имело место существенное нарушение градостроительных норм и правил, что создает угрозу нарушения прав истицы. В свою очередь, довод ответчика о том, что земельный участок был получен им по наследству и вины в осуществлении самовольной постройки у него нет, судом был отклонен.
В другом деле, Санкт-Петербургский городской суд, напротив, посчитал, что в силу того, что работы по реконструкции мансарды проводились наследодателем, возложение санкции по сносу постройки на его наследников в отсутствие их вины не соответствует действующему законодательству, что является «самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки».
В качестве примера также можно привести дело, в котором Московский областной суд удовлетворил требования о сносе постройки, возведенной с нарушением минимального расстояния до магистрального газопровода, указав на то, что при наличии нарушения прав иных лиц сохранение постройки только на том основании, что ее возвели в отсутствие вины, недопустимо. Таким образом, Московский областной суд, несмотря на позицию КС РФ и ВС РФ, допускает возможность сноса самовольной постройки при отсутствии вины лица, осуществившего самовольную постройку. При этом анализ судебной практики свидетельствует о том, что подобные решения судов не являются редкостью.
При рассмотрении вопроса о возможности сноса самовольной постройки в отсутствие вины, действительно, остается много нерешенных проблем. С одной стороны, снос самовольной постройки представляет собой санкцию за правонарушение и может применяться только при наличии вины, с другой стороны, сохранение самовольной постройки даже при отсутствии вины лица, построившего её, может приводить к нарушению прав и законных интересов других лиц либо создавать угрозу безопасности граждан. Следует отметить, что в последнем случае снос самовольной постройки целесообразнее рассматривать не как меру ответственности за самовольное строительство, а как меру защиты прав и законных интересов.
На практике также часто возникает вопрос о том, распространяется ли на требование о сносе самовольной постройки исковая давность. Необходимо сказать, что данный вопрос решается дифференцированно в зависимости от характера тех нарушений, в связи с которыми истец обращается с иском о сносе самовольной постройки. Так, в соответствии с п. 22 Постановления № 10/22 исковая давность не применяется к требованиям о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан. Что касается требований о сносе самовольной постройки, возведенной без необходимых разрешений, то на них исковая давность распространяется. В соответствии с разъяснениями Президиума ВАС РФ, срок исковой давности по подобным требованиям исчисляется с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о том, что спорная постройка возведена без необходимых разрешений.
Однако наиболее спорным представляется вопрос о том, распространяется ли исковая давность на требования о сносе самовольной постройки, возведенной в отсутствие согласия собственника на земельном участке, который находится в его владении. Следует сказать, что ответ на данный вопрос зависит от того, как будет определяться юридическая природа данного иска: является ли он по своей сущности негаторным или имеет совершенно иную природу, так как в случае признания данного иска негаторным, на него в силу ст. 208 ГК РФ исковая давность распространяться не будет.
В свою очередь, в юридической доктрине приводятся различные точки зрения в защиту или в опровержение тезиса о том, что рассматриваемый иск о сносе самовольной постройки обладает негаторной правовой природой. Как отмечают Бакулин А.Ф. и Петухова А.В., иск о сносе самовольной постройки нельзя рассматривать в качестве разновидности негаторного иска, в силу того, что иск о сносе самовольной постройки имеет специальный характер, обусловленный направленностью данного иска не только на защиту частных интересов, но и публичных. Никитин А.В., выступая в защиту тезиса о негаторной природе, напротив, утверждает, что институт самовольной постройки отличается разноплановостью регулируемых им правоотношений, в связи с чем при решении вопроса о правовой природе иска о сносе самовольной постройки необходимо разграничивать различные ситуации, при которых истец обращается с иском о сносе постройки.
Необходимо отметить, что судебная практика по поводу рассматриваемого вопроса складывается в пользу признания негаторной природы иска о сносе самовольной постройки. Как указано в п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 требования о сносе самовольной постройки, предъявляемые в защиту права на земельный участок лицом, владеющим данным участком, необходимо рассматривать как требование, аналогичное требованию, заявляемое при предъявлении негаторного иска (п. 6).
Что касается требований о сносе самовольной постройки, не создающей угрозы жизни и здоровью граждан, а также самовольной постройки, возведенной на участке, который выбыл из владения истца, то к ним применим общий срок исковой давности.
На основании вышеизложенного, необходимо сделать вывод о том, что проблемы правоприменительной практики по делам о сносе самовольных построек тесно связаны с проблемами теоретического плана. Это дополнительно подтверждает тезис о том, что небольшая доктринальная разработанность института самовольной постройки и отсутствие устойчивых взглядов на его правовую природу влечёт серьезные трудности на уровне правоприменения.
Заключение
Самовольная постройка является сложным социально-правовым феноменом, возникающим на стыке частных и публичных интересов. Представляя собой, с одной стороны, правонарушение, а с другой стороны, способ приобретения права собственности, самовольная постройка влечет за собой возможность наступления правовых последствий, принципиально различных по своему содержанию и характеру: последствий в виде сноса и последствий в виде признания права собственности на такую постройку. Поэтому законодательное регулирование института самовольной постройки направлено, прежде всего, на поиск баланса частных и публичных интересов, возникающих в связи с самовольным строительством. Следует признать, что правовое регулирование института самовольной постройки сопровождается широким спектром практических и теоретических проблем. На анализ указанных проблем, выявление возможных путей их решения, а также на формирование комплексного научного представления о самовольной постройке и о правовых последствиях её возведения, как раз и было направлено настоящее исследование.
Системный анализ законодательства, юридической литературы и судебной практики в рамках настоящей выпускной квалификационной работы позволил прийти к следующим выводам, обозначенным в соответствии с поставленными задачами:
По результатам проведенного историко-правового анализа были выявлены следующие особенности и закономерности в развитии института самовольной постройки. Во-первых, существенное влияние на формирование института самовольной постройки оказывала и продолжает оказывать судебная практика, что, в свою очередь, свидетельствует о казуальности данного института. Во-вторых, институт самовольной постройки не отличается стабильностью. Это связано, прежде всего, с доктринальной неразработанностью данного института, а также с изменчивостью проводимой государством правовой политики в отношении самовольного строительства. В истории института самовольной постройки можно проследить, что его правовое регулирование то идёт по пути либерализации норм о самовольной постройке, то отклоняется в сторону ужесточения правового регулирования по отношению к лицу, осуществившему самовольное строительство. Необходимо констатировать, что на данный момент в правовом регулировании самовольной постройки произошел сдвиг в сторону ужесточения процедуры легализации самовольной постройки и упрощения порядка её сноса.
Под самовольной постройкой понимается вновь создаваемый объект недвижимости, вне зависимости от степени его готовности, строительство которого сопровождается нарушением норм права. При этом причисление самовольной постройки исключительно к объектам недвижимости вполне обосновано, поскольку подобное правовое регулирование логически вытекает из классического римского принципа superficies solo cedit, под влиянием которого в течение продолжительного количества времени происходило развитие норм о самовольной постройке. В свою очередь, на основании проведенного анализа необходимо констатировать, что на данный момент наше законодательство, судебная практика и юридическая доктрина не позволяют дать уверенный ответ на вопрос о том, что такое недвижимое имущество. Кроме того, необходимо отметить отсутствие единства в понимании тех объектов, которые могут признаваться самовольной постройкой.
Институт самовольной постройки является комплексным правовым институтом, охватывающим как публично-правовые отношения, основанные на земельном и градостроительном законодательстве, так и частно-правовые, основой для которых является гражданское законодательство. Именно поэтому для правильного разрешения того или иного вопроса правоприменительной практики необходимо в первую очередь устанавливать характер правоотношений, возникающих в конкретной ситуации.
При решении проблем правоприменительной практики также необходимо учитывать двойственную правовую природу самовольной постройки и не допускать одностороннего понимания сущности самовольной постройки. Так, например, по вопросу отнесения самовольной постройки к объектам гражданских прав, можно сделать вывод о том, что признание самовольной постройки объектом гражданских прав зависит от того, рассматривается ли самовольная постройка в конкретно взятых отношениях как способ приобретения права собственности или нет.
Признание права собственности на самовольную постройку как правовое последствие её возведения имеет исключительный характер. В связи с чем, нормы об условиях легализации самовольной постройки являются нормами-исключениями, расширительное толкование которых недопустимо. Тем не менее, при решении вопроса о толковании того или иного условия легализации самовольной постройки необходимо, прежде всего, исходить из цели и ведущего принципа правового регулирования отношений по самовольному строительству - принципа обеспечения баланса частных и публичных интересов. Именно поэтому, несмотря на то, что нормы о легализации самовольной постройки, по сути, являются нормами-исключениями, право собственности на самовольную постройку всё-таки может быть признано за арендатором земельного участка.
Снос самовольной постройки представляет собой серьёзное последствие, сопряженное с имущественными лишениями. В целях гарантии законности процедура сноса самовольной постройки должна предельно прозрачной и четко регламентированной. Следует констатировать, что на сегодняшний день реализованная в ст. 222 ГК РФ процедура сноса не отвечает указанным требованиям.
В связи с наличием законодательных пробелов в сфере регулирования самовольной постройки представляется необходимым внесение следующих изменений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной практики:
внести изменения в п. 1 ст. 222 ГК РФ и дополнить перечень объектов, которые могут признаваться самовольной постройкой, «искусственными земельными участками» и «объектами незавершенного строительства», так как исключение возможности признание данных объектов самовольными постройками неоправданно, а подведение их под категории «здание», «сооружение», «строение» невозможно;
включить в законодательство легальное определение понятия «полоса отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения», устранив тем самым пробел, открывающий возможность для злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления при сносе самовольных построек в административном порядке;
закрепить на законодательном уровне правила о распространении ст. 222 ГК РФ на самовольную реконструкцию, а также обозначить особенности правового регулирования данных отношений.
Библиографический список
Нормативные акты:
.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)
.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ.
.Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004г. № 190-ФЗ.
.Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
.Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ.
.Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
.Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества».
.Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
.Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
.Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
.Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
.Федеральный закон от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
.Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ
.«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
.Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 30.03.2016 № 76-ФЗ.
.Приказ Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков».
.Судебная практика:
.Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».
.«Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014).
.Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 06.07.2016).
.Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Об Обзоре судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».
.Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П «По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».
.Определение Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 № 658-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Темнова Олега Григорьевича на нарушение его конституционных прав статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».
.Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 N 1748-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».
.Определение Верховного Суда РФ от 14.07.2015 по делу N 305-ЭС14-8858, А40-161453/2012.
.Определение Верховного Суда РФ от 21.03.2017 N 18-КГ17-21.
.Определение Верховного Суда РФ от 24.09.2013 N 18-КГ13-95.
.Определение Верховного Суда РФ от 29.12.2009 N 18-В09-93.
.Определение Верховного Суда РФ от 15.03.2016 N 18-КГ15-241.
.Определение Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 24-КГ15-6.
.Определение Верховного Суда РФ от 20.10.2016 по делу N 305-ЭС16-8051, А40-30372/2013.
.Определение Верховного Суда РФ от 24.01.2012 N 19-В11-21.
.Определение Верховного Суда РФ от 16.12.2014 № 18-КГ14-165.
.Определение Верховного Суда РФ от 19.07.2016 N 18-КГ16-61.
.Определением Верховного Суда РФ от 19.04.2016 N 74-КГ16-1.
.Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.09.2008 № 7485/07.
.Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.06.2013 N 17630/12.
.Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.01. 2012 г. N 4777/08.
.Определение Верховного Суда РФ от 14.04.2015 № 32-КГ14-19. .Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.09.2013 N 1160/13 по делу N А76-1598/2012
.Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 03.09.2002 № 4544/02.
.Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 07.06.2012 № 16434/11.
.Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.03.2011 № 14057/10 .
.Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.01.2012 N 12048/11.
.Апелляционное определение Московского городского суда от 04.08.2016 по делу N 33-25046/2016.
.Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 14.02.2017 по делу N 33-1093/2017.
.Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 20.11.2012 по делу N 33-3633/2012.
.Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 24.02.2015 N 33-2896/2015 по делу N 2-809/2014.
.Апелляционное определение Московского областного суда от 29.04.2015 по делу N 33-10056/2015.
.Постановления ФАС СЗО от 01.07.2002 N А26-731/02-01-05/39.
.Постановлением ФАС СЗО от 04.12.2013 по делу N А21-860/2013.
.Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.08.2016 N Ф07-5258/2016 по делу N А66-12172/2015.
.Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2017 N 09АП-66337/2016-ГК по делу N А40-112846/2016.
.Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 № 09АП-14840/2016.
.Апелляционное определение Московского городского суда от 28.06.2016 по делу N 33-931/2016.
.Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.09.2002 N А74-3032/01-К1-Ф02-2738/02-С2.
.Постановление ФАС Уральского округа от 22.06.2011 N Ф09-3251/11-С6.
.Постановление ФАС СЗО от 28.03.2013 по делу N А42-4761/2011.
.Постановлением ФАС СЗО от 04.07.2011 по делу N А44-378/2010.
.Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2016 № 11АП-625/2016 по делу № А55-18757/2015.
.Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2015 № 10-568/2015.
.Постановление ФАС Поволжского округа от 11.04.2012 по делу N А65-24836/2010.
.Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2016 № 17АП-1162/ 2016-ГК по делу № А60-45857/2015.
.Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 июля 2015 года N Ф02-3000/2015 по делу N А19-464/2014.
.Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2016 N 09АП-54188/2016 по делу N А40-112211/16.
.Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2017 по делу N А79-1636/2016.
.Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.09.2014 № Ф04-9064/14 по делу № А75-11654/2013.
.Постановление ФАС Московского округа от 18.11.2008 № КГ-А41/10582-08 по делу № А41-К1-3346/08.
.Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 14.05.2014 по делу № 33-2569/2014.
.Постановление ФАС Уральского округа от 21.02. 2011 № Ф09-295/11-С6 по делу № А50-16113/2010.
.Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.06 2013 № Ф07-2061/13 по делу № А56-42373/2012.
.Определение ФАС Северо-Западного округа от 02.07.2009 № А56-20178/2008
.Определение ФАС Северо-западного округа от 24.07.2012 № А44-6529/201.
.Постановление Пленума Верховного суда РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома».
Литература: .Алексеев В.А. Вопросы ответственности за самовольное строительство //Закон. 2013. № 11. С. 113 - 118.
.Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М.: Волтерс Клувер, 2007. - 504 с.
.Алексеев В.А. Самовольная постройка и виды недвижимого имущества //Гражданское право. 2012. № 6. С. 17 - 21.
.Алексеев В.А. Является ли самостоятельность в обороте критерием отнесения имущества к недвижимому? // Закон, 2015, № 9. С. 150-155.
.Аманова Л.М., Рубанцова Т. А. Проблемы сноса самовольных построек и способы защиты прав, нарушаемых возведением самовольной постройки в РФ // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Казань, май 2016 г.). Казань: Бук, 2016. С. 136-139.
.Бакулин, А. Ф., Петухова, А. В. О негаторной природе требования о сносе самовольной постройки //Российский юридический журнал. 2011. № 6 . С. 122 - 133.
.Баскакова И.В. Давность владения как исключительное основание для признания права собственности на самовольную постройку // Бюллетень нотариальной практики. 2015. №4. С. 2-7.
.Бевзенко Р. С.Операция «Липовые бумажки»: к проблеме сноса самовольных построек //Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 5. С. 99 - 108.
.Бевзенко, Р. С. Что такое недвижимая вещь?: комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 30.09.2015 № 303- ЭС15-5520 (дело "Омега Лайн") //Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. № 12. С. 4 - 8.
.Бевзенко Р.С. Тенденции судебной практики разрешения споров, связанных с первоначальным возникновением права собственности на недвижимое имущество: Март // Закон: Март. - М., 2008, № 3. - С. 29-41.
.Беляева О.А. Объекты самовольной постройки: по какому пути идет судебная практика // Арбитражное правосудие в России. 2008. № 6. С. 8 - 12.
.Бетхер В.А. История гражданско-правового регулирования последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости в России // Вестник Омского университета. 2012. № 4 (33). С. 103-108.
.Болтанова Е. С. Самовольная постройка и эколого-правовые последствия ее возведения и сноса //Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8. С. 1644 - 1649.
.Гражданское уложение Германии. Вводный закон к Гражданскому уложению: Перевод с немецкого / Науч. ред.: Елисеев Н.Г., Маковский А.Л., Яковлева Т.Ф.; Введ.: Бергманн В. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 816 c.
.Герценштейн О.В. Безопасность самовольной постройки как одно из условий признания права собственности на нее // Государственная власть и местное самоуправление. - М.: Юрист, 2009, № 7. - С. 21-30.
.Гречухин М. Строение в помощь// эж-ЮРИСТ. 2013. № 48.
.Грызыхина Е. А. О судьбе недвижимости, возведенной на чужой земле // Право и экономика. - М.: Юрид. Дом "Юстицинформ", 2009, № 9. - С. 50-54.
.Гудочкова Е. Г. От принципа "единой судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости" к концепции единого объекта //Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 9. С. 39 - 46.
.Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2008. - 23 c.
.Гумилевская О.В. К вопросу о месте самовольной постройки в системе объектов гражданских прав // Общество и право. 2008.№ 3. С. 108-111.
.Гумилевская О.В. Ответственность за самовольное строительство в России // Общество и право. Научно-практический журнал. 2008. № 1 (19). С. 98-101.
.Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ // Закон. 2012, № 8. С. 139-146.
.Дёмкина А.В. Принцип добросовестности и институт самовольной постройки в гражданском праве //Имущественные отношения в Российской Федерации, 2015. № 8.
.Егоров Н.Д. Проблемы разграничения движимых и недвижимых вещей в гражданском праве // Вестник ВАС РФ. 2012. N 7. С. 4-29.
.Евтушенко И.И. Внесудебный порядок государственной регистрации прав на самовольно возведенные строения // Юрист. - М.: Юрист, 2013, № 7. - С. 18-20.
.Ерофеева А.А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. 2010. № 1. С. 43 - 46.
.Ершов, О. Г. Бетхер В. А. К вопросу о правовой природе самовольной постройки // Право и экономика. 2015. № 4. С. 37-41.
.Исайкин Д.М. Получение разрешения на строительство как условие признания права собственности на самовольную постройку // Бюллетень нотариальной практики. - М.: Юрист, 2011, № 2. - С. 17-19.
.Калиниченко К.С. О некоторых вопросах применения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации // Арбитражные споры. 2014. № 3 (67). С. 71-87.
.Карнушин В. Е. Беститульное владение и его защита: теория и практика: дис. ... кандидата юридических наук: "Кубанский государственный аграрный университет",- Краснодар, 2013. - 203 c.
.Кассо Л.А. Русское поземельное право. М.: Кн. маг. И. К. Голубева, п/ф "Правоведение", 1906. - 280 c.
.Касьянов А. Законный произвол. Порядок сноса самовольных построек // ЭЖ-Юрист. 2016. № 9.
.Кирсанов А.Р. Самовольная постройка: признать нельзя снести? // Имущественные отношения в Российской Федерации.№9.2016. С. 16-24.
.Ковтков Д. "Иной" (внесудебный) порядок признания права собственности на самовольную постройку // Право и экономика. - М.: Юрид. Дом "Юстицинформ", 2008, № 12. - С. 30. .Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.: Норма, 1998. 379 с.
.Леонтьева Е. А., Концепция единого объекта недвижимости в германском гражданском праве //Право. Журнал Высшей школы экономики. 2011. № 2. С. 122 - 140.
.Лескова Ю.Г., Кобылинский Н.Д. Самовольная постройка в системе объектов гражданских правоотношений // Власть закона. 2016. N 2 (26). С. 31-35.
.Мандрюков. А.В. Новое понятие самовольной постройки журнал // Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2015. N 8. С. 63-69.
.Мельников Н.Н. Искусственный земельный участок как объект правового регулирования гражданского и земельного права: вопросы теории // Современное право. 2014. № 7. С. 99 - 102.
.Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации, 2015, № 10.С. 25-33.
.Мустафина З. К. Приобретение права собственности на постройки в трудах русских дореволюционных цивилистов //История государства и права. 2014. № 13. С. 19 - 25.
.Мухаметзянова, Л. М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (историко-правовой анализ) //Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 59 - 63.
.Наумов, Е. Л. О понятиях "строение", "здание" и "сооружение " в российском и германском праве //Законодательство. -2015. № 3. С. 16 - 24.
.Никитин А. В. Самовольные постройки: несколько спорных вопросов //Юрист. 2015. № 10. С. 37 - 41.
.Петухова А. В. Давность владения как способ приобретения права собственности на самовольную постройку // Юрист. М.: Издательская группа "Юрист", 2012, № 12.С.24-29.
.Победоносцев К.П. Курс гражданского права: Вотчинные права. Ч. 1. М.: Статут, 2002. - 800 c.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Правовое регулирование самовольной постройки
Введение
1.3 Правовая природа самовольной постройки
2. Признание права собственности на самовольную постройку
2.1 Условия и порядок признания права собственности на самовольную постройку
2.2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку
3. Снос самовольной постройки
3.1 Основания и порядок сноса самовольной постройки
3.2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о сносе самовольной постройки
Заключение
Библиографический список
Приложение
Введение
Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ, вступившим в силу с 01.09.2015 года (далее - Закон № 258-ФЗ), в ст. 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), регулирующую отношения, возникающие в связи с самовольным строительством, были внесены значительные изменения. В свете подобных изменений исследование правового регулирования института самовольной постройки приобретает дополнительную актуальность, как для теории, так и для практики.
В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, который не предоставлен в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ.Ст. 222. Под самовольной постройкой принято понимать недвижимую вещь. Будучи недвижимой вещью, самовольная постройка фактически изъята из гражданского оборота. В соответствии со ст. 222 ГК РФ у лица, создавшего самовольную постройку, не возникает право собственности на неё, и, как следствие, такое лицо не вправе распоряжаться самовольной постройкой и совершать в отношении неё сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.
Отличительной особенностью самовольной постройки является её двойственная природа. С одной стороны, самовольная постройка представляет собой правонарушение, с другой стороны - является способом приобретения права собственности. Негативный аспект самовольного строительства проявляется, в первую очередь, в угрозе безопасности граждан, возникающей вследствие нарушения градостроительных и строительных норм и правил при её возведении. Кроме того, противоправность самовольного строительства выражается в отступлении от императивно регламентированных правил и административных процедур, регулирующих отношения в области строительства, наличие которых продиктовано очевидным публичным интересом в этой сфере. Тем самым, возведение самовольной постройки противоречит публичному интересу и представляет угрозу правам и законным интересам неопределенного круга лиц.
Тем не менее, являясь недвижимым имуществом, самовольная постройка аккумулирует в себе серьезные денежные вложения, поэтому снос самовольных построек представляется не всегда обоснованным и экономически целесообразным. В связи с этим законодатель предусмотрел специальную юридическую конструкцию по введению незаконно возведенных построек в гражданский оборот. Таким образом, законодателем предусмотрено наличие двух процедур перехода самовольной постройки в другой правовой режим: процедуры легализации самовольной постройки или процедуры её сноса.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с самовольным строительством.
Предметом исследования выступает правовой режим самовольной постройки.
Институт самовольной постройки неоднократно выступал предметом рассмотрения в рамках учебной и научной литературы. Среди наиболее известных научных трудов российских ученых в данной тематике необходимо выделить научные труды Алексеева В.А., Грызыхиной Е.О, Гумилевской О. В., Савиной А.В., Скловского К.И., Суханова Е.А. Указанные научные труды в той или иной степени раскрывают значимые аспекты правового регулирования института самовольной постройки. Однако следует заметить, что фундаментальных монографических работ, комплексно исследующих проблемы самовольного строительства, в доктрине гражданского права недостаточно. Кроме того, чаще всего самовольная постройка выступает предметом исследования лишь в рамках изучения более широкой тематики: объектов гражданских прав или оснований приобретения права собственности. Таким образом, можно констатировать небольшую теоретическую разработанность темы настоящего исследования.
Методологическую основу данного исследования составляют системно-структурный, историко-правовой, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.
Целью исследования является формирование комплексного научного представления о категории самовольная постройка и о правовых последствиях её возведения, а также анализ проблемных теоретических и практических моментов правового регулирования самовольной постройки и выявление возможных путей их решения.
Исходя из цели исследования, были поставлены следующие задачи:
Проследить историческое формирование института самовольной постройки, выявить тенденции, закономерности развития данного института;
Раскрыть понятие самовольной постройки и её признаки;
Раскрыть сущность самовольной постройки как способа приобретения права собственности и как правонарушения;
Проанализировать последние изменения в законодательстве о самовольной постройке;
Исследовать условия признания права собственности на самовольную постройку;
Охарактеризовать установленный законом судебный и внесудебный порядок признания права собственности на самовольную постройку;
Изучить основания сноса самовольной постройки;
Исследовать установленный законом судебный и административный порядок сноса самовольной постройки;
Проанализировать проблемные моменты в правоприменительной практике по делам о признании права собственности на самовольную постройку и по делам о её сносе.
Структура настоящей магистерской диссертации обусловлена логикой исследования и представляет собой введение, три главы, включающие в себя семь параграфов, заключение, библиографический список и приложение.
самовольный постройка правовой последствия
Глава 1. Самовольная постройка как правовая категория
1.1 Историческое развитие института самовольной постройки
Наиболее эффективным способом познания сути правовых явлений является исследование их в развитии и во взаимосвязи с политическими, социально-экономическими, культурными и иными условиями жизни социума. Такой подход позволяет приблизиться к правильному пониманию сущности правовых институтов, выявить их правовую природу, а также сделать вывод об особенностях и закономерностях их развития. Исходя из этого, изучение института самовольной постройки представляется целесообразным начать с вопроса о его историко-правовом генезисе.
Необходимо отметить, что институт самовольной постройки имеет многовековую историю существования, как в российском, так и в зарубежном праве. Начало истории данного института было положено во времена Древнего Рима. К самовольному строительству в соответствии с нормами римского права относились лишь частные случаи возведения построек с помощью строительных материалов одного лица на земельном участке, принадлежащем другому лицу. При этом процесс строительства представлял собой не что иное, как приращение (accessio) движимой вещи (строительных материалов) к недвижимой (земле), а возведение постройки на чужой земле рассматривалось в качестве основания приобретения права собственности на постройку собственником земельного участка. Подобное правовое регулирование строилось на фундаментальном принципе римского права superficies solo cedit, в силу которого сделанное над поверхностью следовало за поверхностью. Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ // Закон. - М.: Закон, 2012, № 8. С. 140.
В послеримский период развитие норм о самовольном строительстве было обусловлено процессом рецепции римского права, проходившего под эгидой всеобщего признания классического римского принципа superficies solo cedit. Впоследствии данный принцип был закреплен в законодательстве большинства стран романо-германской правовой системы. В то же время в законодательных актах различных европейских государств стали появляться нормы, налагающие на собственника земельного участка, выражающего намерение приобрести постройку в собственность, обязанность по выплате компенсации застройщику.Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ. С. 142.
Что касается отечественной истории правового регулирования самовольного строительства, то она, несомненно, шла по своему исключительному пути развития. Влияние римского права на формирование норм о самовольной постройке в нашем государстве было не менее существенным, чем в западной Европе. Тем не менее, данный процесс сопровождался значительными особенностями, обусловленными влиянием русского обычного права и сложившимся политическим и социально-экономическим укладом жизни общества в России. Как писал российский правовед и государственный деятель, Победоносцев К.П., основой землевладения в России было вотчинное право, которое строилось на началах служебной зависимости. Данное право было сложно подвести под какую-либо римскую юридическую категорию либо найти ему аналогию в римском праве Победоносцев К.П. Курс гражданского права: Вотчинные права. Ч. 1. М.: Статут, 2002. С. 399.
Непосредственно нормы о самовольном строительстве начинают появляться в России лишь в XV - XVII вв. Подобные нормы, как отмечает Мухаметзянова Л.М., носят казуальный и бессистемный характер.Мухаметзянова Л.М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (историко-правовой анализ) //Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 61. Так, например, судебником царя Фёдора Ивановича 1589 г. регулировались отдельные случаи возведения построек одним лицом на подворной земле другого лица. Более поздними актами, в том числе Соборным уложением 1649 г., устанавливалось правило, согласно которому обладатель вотчины мог приобрести право на постройку при условии полной выплаты её стоимости лицу, осуществившему строительство. Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ. С. 143.
Следующим этапом в формировании норм о самовольной постройке стало принятие Межевой инструкции Екатерины II от 25 мая 1766 года, направленной на ликвидацию имеющегося раздвоения права собственности между постройкой и земельным участком и объединение собственника земли и постройки в одном лице. Причем подобное объединение происходило не в пользу владельца земельного участка, а в пользу застройщика. Застройщик согласно предписаниям законодателя должен был уплатить собственнику земли стоимость земельного участка, занимаемого постройкой. Кассо Л.А. Русское поземельное право.М.:Кн. маг. И. К. Голубева, п/ф Правоведение.1906. С. 31.
В дореволюционный период правовое регулирование самовольной постройки складывалось преимущественно под влиянием римского права. Однако в отличие от римского права, где строение в силу принципа приращения (accessio) представляло собой составную часть земельного участка, образовывая вместе с ним единый недвижимый объект, дореволюционное законодательство рассматривало постройку в качестве принадлежности земельного участка, признавая тем самым постройку в качестве самостоятельного объекта права. Мустафина З. К. Приобретение права собственности на постройки в трудах русских дореволюционных цивилистов //История государства и права. 2014. № 13. С. 20.
В соответствии со Сводом законов Российской империи 1832 г. «застроение» земельного участка признавалось в качестве способа приобретения права собственности. Причем право собственности на постройку создавалось только для собственника земельного участка, вне зависимости от того, какую ценность имел земельный участок или здание. Значение имело лишь наличие прочной связи с землей и невозможность перемещения объекта без нарушения его целостности.Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ. С. 144.
В законодательстве советского периода произошел кардинальный сдвиг в правовом регулировании отношений собственности, что непосредственно отразилось на нормах о самовольной постройке. Характерной особенностью развития земельных отношений того периода стало установление государственной монополии на землю и отказ от права частной собственности на землю. В таких условиях законодатель был поставлен перед необходимостью вовлечения построек в оборот путем предоставления на них отдельного права собственности, тем самым устанавливая раздельный правовой режим земельных участков и воздвигнутых на них построек.Гудочкова, Е. Г. От принципа "единой судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости" к концепции единого объекта //Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 9. С. 40. Таким образом, советский период развития норм о самовольной постройке ознаменовался полным отходом от фундаментального римского принципа superficies solo cedit, согласно которому построенное на поверхности следует за поверхностью. Кроме того, развитие института самовольной постройки в советский период характеризовалось постепенным переходом норм о самовольном строительстве из области частного права в область права публичного. Законодательством того времени за самовольное строительство устанавливалась административная и уголовная ответственность. Гумилевская О.В. Ответственность за самовольное строительство в России // Общество и право. Научно-практический журнал. 2008. № 1 (19). С. 99.
С принятием ГК РСФСР 1964 г. в отечественном законодательстве впервые на уровне гражданского кодекса было введено понятие «самовольная постройка». Бетхер В.А. История гражданско-правового регулирования последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости в России // Вестник Омского университета. 2012. № 4 (33). С. 107. При этом по смыслу ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. единственным субъектом, осуществляющим самовольное строительство, признавался гражданин, а объектом самовольного строительства мог стать только жилой дом. Хозяйственная деятельность, в частности строительная, была строго регламентирована в СССР, поэтому вопрос относительно последствий самовольного возведения построек иными субъектами, кроме граждан, на практике не возникал. Что касается объектов самовольного строительства, то ст. 190 ГК РСФСР исключала возможность признания самовольными постройками нежилых домов. Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ. С. 144. Как следствие, в настоящий момент все нежилые постройки, построенные до вступления в силу ГК РФ в 1995 году, самовольными не признаются. Постановление Президиума ВАС РФ от 24.01.2012 N 12048/11.
В СССР самовольная постройка рассматривалась исключительно как правонарушение, которое представляло собой угрозу интересам государства и граждан, а также рациональному использованию земель и охране окружающей среды. Постановление Пленума ВС РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома». Исходя из ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. единственными правовыми последствиями самовольного строительства были снос самовольной постройки силами и за счёт построившего её гражданина, а также безвозмездное изъятие постройки в пользу фонда местного Совета депутатов трудящихся. Возможность признания права собственности на самовольную постройку в качестве правового последствия самовольного строительства не была предусмотрена ни законом, ни судебной практикой.
Следует сказать, что судебная практика того времени внесла значительный вклад в развитие института самовольной постройки, восполнив пробелы существующего законодательного регулировании и раскрыв содержание таких признаков самовольной постройки, как нарушение строительных, пожарных, санитарных, экологических норм при возведении постройки, нарушение постройкой интересов третьих лиц, осуществление строительства в нарушение целевого назначения земельного участка. В последующем для становления правового режима самовольной постройки в том виде, в котором он существует в настоящее время, это имело существенное значение. Мухаметзянова Л. М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (историко-правовой анализ) //Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 62.
Отправной точкой в развитии института самовольной постройки в современном периоде стало принятие Гражданского кодекса РФ в 1994 г. Именно с этого момента в отечественном законодательстве наметилась тенденция к смещению вектора правового регулирования самовольной постройки из области публичного права в область частного права. Об этом, в частности, свидетельствует расположение нормы о самовольной постройке в действующем ГК РФ в главе «Приобретение права собственности», а также появившаяся возможность признания права собственности на самовольную постройку.
Необходимо отметить, что в редакции ГК РФ 1994 г., существовавшей до 2006 года, право собственности на самовольную постройку могло быть признано даже в случае возведения постройки на земельном участке, не принадлежащем застройщику, при условии предоставления застройщику в установленном порядке земельного участка под возведенную постройку. Кроме того, с принятием ГК РФ 1994 г. изменился подход к определению понятия и признаков самовольной постройки. По сравнению с советским законодательством под самовольной постройкой теперь понимается любая постройка, а не только дача или жилой дом, построенный исключительно гражданином. Важную роль в определении признаков самовольной постройки продолжает играть судебная практика, в частности обобщенная практика вышестоящих судов.
В дальнейшем в 2001 году был принят Земельный кодекс РФ, которым устанавливался принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Таким образом, законодательство пошло по пути признания первичности прав на землю и возрождения, хоть и в измененном виде, принципа superficies solo cedit. Шишканов П.А. Самовольное строительство и его правовые последствия - М.: Юрлитинформ, 2013. - 176 c. Подтверждением тому является изменение в правовом режиме самовольной постройки, произошедшее в 2006 году, в результате которого возможность признания права собственности на самовольно возведенную постройку за лицом, осуществившим строительство на не принадлежащем ему земельном участке, была исключена из законодательства. Несмотря на это учёными отмечается, что установление принципа superficies solo cedit в его первозданном виде вряд ли возможно на данном этапе развития российского законодательства в силу сложившихся социально-экономических причин и исторических условий развития правового режима недвижимости в России. Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ. С. 145. Тем не менее, в последнее время в юридических кругах всё большую популярность набирает идея установления в российском законодательстве модели «единого объекта недвижимости», предполагающая выступление земельного участка и находящихся на нем строений в качестве единого объекта гражданского оборота. Сторонники данной идеи исходят из того, что объединение земельного участка и построенных на нем строений в единый объект права в большей мере отвечает целям гражданского оборота, аппелируя при этом к положительному зарубежному опыту подобного регулирования, в частности к опыту подобного регулирования в Германии. Леонтьева Е. А. Концепция единого объекта недвижимости в германском гражданском праве //Право. Журнал Высшей школы экономики.2011. № 2. С. 126. В соответствии с Германским гражданским уложением постройка рассматривается в качестве составной части земельного участка, которая не может самостоятельно участвовать в обороте. Гражданское уложение Германии. Вводный закон к Гражданскому уложению: Перевод с немецкого / Науч. ред.: Елисеев Н.Г., Маковский А.Л., Яковлева Т.Ф.; Введ.: Бергманн В. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 816 c. Именно поэтому вопрос приобретения права собственности на постройку за лицом, не являющимся собственником земельного участка, в германском гражданском праве не возникает.
Завершающим этапом становления правового режима самовольной постройки в российском праве в современном периоде стали новеллы 2015 года, изменяющие правовой режим самовольной постройки в сторону ужесточения процедуры её легализации и упрощения порядка сноса самовольных построек.
Подводя итоги рассмотрения вопроса об историко-правовом развитии института самовольной постройки, можно констатировать, что положение норм о самовольной постройке не отличалось и не отличается стабильностью. Представляется, что в настоящее время законодатель до сих пор находится в поиске путей наиболее оптимального и экономически эффективного правовому регулированию отношений по самовольному строительству, в силу чего нормы о самовольной постройке, скорее всего, будут претерпевать значительные изменения и в дальнейшем. Кроме того, на основе проведенного историко-правового анализа можно сделать вывод, что несовершенство действующего правового регулирования во многом кроется в непоследовательности реализации принципа superficies solo cedit, а также в нестабильности и неопределенности, имеющейся по отношению к понятию «недвижимость», на протяжении всей истории института самовольной постройки в России.
1.2 Понятие и признаки самовольной постройки
Понятие самовольной постройки является центральным элементом в правовом регулировании данного правового института. Без точного определения исследуемого объекта и его признаков, невозможно отграничить такой объект от других, вследствие чего дальнейшее исследование правового режима такого объекта становится беспредметным.
В соответствии с действующей редакцией ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой считается здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (Ст. 222).
Необходимо отметить, что ранее до внесения Законом № 258-ФЗ изменений в ГК РФ прежняя редакция ст. 222 ГК РФ в качестве объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой, называла такие объекты как жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество. Как можно видеть, в новой редакции ст. 222 ГК РФ законодатель конкретизировал объекты, которые могут быть признаны самовольной постройкой и убрал из определения указание на «иное недвижимое имущество». В связи с чем, в юридической литературе высказывается мысль о том, что с 1 сентября 2015 года самовольной постройкой могут признаваться не только объекты недвижимости, но и движимые вещи.Попов С. А. Новое в законодательстве о самовольных постройках // Ваш партнер-консультант 2015. №34 (9600).
Однако большинство юристов не разделяют подобную точку зрения и оценивают нововведения ст. 222 ГК РФ несколько иначе. К примеру, Мандрюков А.В. считает, что введение нового понятия самовольной постройки было направлено на конкретизацию объектов недвижимости, охватываемых понятием самовольная постройка, а также на то, чтобы ещё раз подчеркнуть сложившийся в судебной практике вывод о том, что понятие «самовольная постройка» распространяется не только на жилые дома, но и на нежилые здания.Мандрюков. А.В. Новое понятие самовольной постройки журнал // Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2015. № 8. С. 64.
Необходимо отметить, что в доктрине вопрос о том, является ли самовольная постройка исключительно недвижимым имуществом, предстает предметом продолжительной дискуссии. Так, по мнению Никитина А.В., для отнесения самовольной постройки только к объектам недвижимости нет никаких оснований. Во-первых, нередко между движимыми и недвижимыми объектами существует тонкая грань, вследствие чего участники гражданского оборота часто находятся в затруднительном положении относительно выбора способа защиты нарушенного права. Во-вторых, как отмечает Никитин А.В. движимый объект в равной степени, как и недвижимый объект, если он построен с нарушениями строительных норм и правил, может представлять угрозу жизни и здоровья граждан.Никитин А. В. Самовольные постройки: несколько спорных вопросов // Юрист. 2015. № 10. С 24. Козырь О.М., являясь сторонницей юридической концепции недвижимого имущества, полагает, что применительно к самовольной постройке термин «недвижимое имущество» используется условно, так как недвижимые вещи рассматриваются в качестве таковых с момента государственной регистрации прав на них.Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.: Норма, 1998. 379 с.
Лескова Ю.Г., Кобылинский Н.Д., напротив, утверждают, что самовольная постройка относится к объектам недвижимости, а сам по себе факт государственной регистрации не изменяет правовую природу явлений и не является презумпцией признания объекта недвижимым. Лескова Ю.Г., Кобылинский Н.Д. Самовольная постройка в системе объектов гражданских правоотношений // Власть закона. 2016. N 2 (26). С. 32. Аналогичного подхода придерживается Алексеев В.А., который в своем исследовании указывает на то, что квалификация объекта в качестве самовольной постройки может быть осуществлена только после решения вопроса об отнесении этого объекта к недвижимому имуществу.Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 122.
Следует заметить, что судебная практика по вопросу отнесения самовольной постройки к недвижимому имуществу вплоть до 2010 года была в такой же степени противоречивой и разнородной, как и теоретические разработки по данному вопросу. Суды применяли положения ст. 222 ГК РФ к отношениям, возникающим как при самовольном возведении объектов недвижимости, так и движимых объектов.Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.09.2002 N А74-3032/01-К1-Ф02-2738/02-С2. Однако 29 апреля 2010 года вышло Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее - Постановление № 10/22), в котором разъяснялось, что действие ст. 222 ГК РФ распространяется исключительно на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, являющихся недвижимым имуществом. Лица, чьи права нарушаются сохранением самовольно возведенных объектов, не причисляемых к недвижимому имуществу, могут защитить свои права в суде путем подачи иска об устранении нарушения права, не связанного с лишением владения, в порядке, установленном ст. 304 ГК РФ.Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». П. 29.
Стоит отдельно оговорить, что несмотря на то что, указанное разъяснение было дано до внесения изменений в ст. 222 ГК РФ в 2015 году, оно сохраняет свою актуальность и в настоящее время, поскольку текущая судебная практика по данному вопросу не изменилась. Так, например, ВС РФ был рассмотрен спор о сносе опоры линии электропередач, при разрешении которого ВС РФ исходил из того, что железобетонный столб сам по себе не является недвижимой вещью, а представляет собой составную часть единого недвижимого комплекса, в связи с чем такой объект не может быть признан самовольной постройкой.Определение Верховного Суда РФ от 19.07.2016 N 18-КГ16-61.
В соответствии со ст. 130 ГК РФ недвижимыми вещами являются земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Кроме того, к объектам недвижимости отнесены подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, а также жилые и нежилые помещения и машино-места (ст. 130).
Квалификация самовольно возведенного объекта в качестве недвижимой вещи напрямую влияет на последствия, которые влечет за собой возведение подобного объекта. Так, Девятым арбитражным апелляционным судом в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки было отказано, поскольку спорные строения (сборно-разборные торговые павильоны) не являются недвижимым имуществом. При этом основой для квалификации спорных торговых павильонов как движимого имущества стал их некапитальный характер и отсутствие прочной связи с земельным участком, выражающееся в возможности их перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 № 09АП-14840/2016.
Стоит отметить, что использование критерия прочной связи с землей на практике вызывает значительные сложности, и чаще всего вопрос о том, является ли объект капитальным или же представляет собой сборно-разборную конструкцию, можно решить только на основании заключения судебной строительно-технической экспертизы. Кроме того, не прибавляет понимания ситуации вокруг недвижимого имущества отсутствие в судебной практике единообразия по вопросу отнесения тех или иных объектов к недвижимому имуществу.
Так, например, Определением ВС РФ недвижимой вещью были признаны накопительные емкости с канализационными трубами со ссылкой на то, что такой объект является инженерным сооружением, расположенные под землей и прочно связаны с ней и их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба назначению. Определением Верховного Суда РФ от 19.04.2016 N 74-КГ16-1.
В свою очередь, Президиум ВАС РФ в одном из своих решений указал, что гидротехнические сооружения, состоящие из сети подземных асбестоцементных труб, несмотря на, несомненно, имеющуюся неразрывную связь с земелей, не могут быть признаны недвижимой вещью, поскольку такие объекты не имеют самостоятельного функционального назначения и созданы только с целью обслуживания земельного участка, на котором они установлены и неотъемлемой частью которого они являются. Постановление Президиума ВАС РФ от 17.01. 2012 г. N 4777/08.
Чуть позже вывод, сформулированный в данном деле, был использован Президиумом ВАС РФ в деле Челябинского управления Банка России, в котором Президиум ВАС РФ признал, что стационарный забор, имеющий заглубленный фундамент, не является самостоятельной недвижимой вещью. Мотивируя свое решение, Президиум ВАС РФ указал, что заборы и иные ограждения представляют собой сооружения, призванные выполнять функцию по разграничению земельных участков, установлению пропускного режима и предотвращению несанкционированного доступа к зданиям, находящимся на участке. Вследствие чего, заборы и иные ограждения не имеют самостоятельного хозяйственного назначения и предназначены только для обслуживания земельного участка. Постановление Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 N 1160/13 по делу N А76-1598/2012. Немаловажным выводом, сделанным Президиумом ВАС РФ в этом же деле, представляется, также вывод о нетождественности таких понятий как «объект капитального строительства» и «объект недвижимости». Стоит отметить, что на практике между данными понятиями нередко ставится знак равенства. Таким образом, необходимо иметь в виду то, что, будучи объектом капитального строительства, коим являлся забор в деле Челябинского управления Банка России, объект, тем не менее, не всегда может быть признан объектом недвижимости, а соответственно и самовольной постройкой.
Судебная практика нижестоящих судов по вопросу отнесения тех или иных объектов к недвижимому имуществу также крайне непоследовательна, особенно когда дело касается таких объектов, как, например, линии электропередач Постановление ФАС Поволжского округа от 11.04.2012 по делу N А65-24836/2010., съезд с автодороги Постановление ФАС Уральского округа от 22.06.2011 N Ф09-3251/11-С6., асфальтовые и бетонные замощения Постановление ФАС СЗО от 28.03.2013 по делу N А42-4761/2011., железнодорожные пути. Постановлением ФАС СЗО от 04.07.2011 по делу N А44-378/2010.
В цивилистической теории мнения по вопросу отнесения тех или иных объектов к недвижимому имуществу также разнятся. По мнению Бевзенко Р. С., краеугольным камнем в данной проблеме является неудачно сформулированная ст. 130 ГК РФ, использующая в качестве критерия разграничения движимых и недвижимых вещей «крайне расплывчатый признак» - признак неразрывной связи с землей. Данного признака, как отмечает учёный, явно недостаточно для того, чтобы прийти к однозначному выводу о том, что перед нами недвижимая вещь. В связи с чем, Бевзенко Р.С., предлагает дополнительно использовать выработанный в практике ВАС РФ критерий самостоятельности выступления вещи в обороте, на основании которого асфальтовые покрытия, оросительные системы, заборы и другие подобные объекты вспомогательного характера по отношению к земельному участку, являются его составными частями, а не объектами недвижимости.Бевзенко Р. С. Что такое недвижимая вещь?: комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 30.09.2015 № 303- ЭС15-5520 (дело "Омега Лайн") //Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. № 12. С. 7. Похожего мнения придерживается Калиниченко К.С., указывающий, что положения ст. 222 ГК РФ не применимы к вышеуказанным объектам, так как они не имеют независимого от земельного участка назначения, вследствие чего такие объекты должны выступать в обороте вместе с земельным участком как единое целое. Калиниченко К.С. О некоторых вопросах применения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации // Арбитражные споры. 2014. № 3 (67). С. 73. Противоположную позицию в данном вопросе занимает Егоров Н.Д., считающий, что асфальтовые и бетонные площадки, теннисные корты, ограждения, имеющие капитальный фундамент и другие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, являются недвижимыми вещами, так как они отвечают признакам, установленным в ст. 130 ГК РФ. Егоров Н.Д. Проблемы разграничения движимых и недвижимых вещей в гражданском праве // Вестник ВАС РФ. 2012. N 7. С. 21. В свою очередь, Алексеев В.А. высказывает точку зрения о том, что такие объекты, как замощения, корты, футбольные площадки, мелиоративные системы и другие подобные объекты вещами вовсе не являются. Одновременно с этим учёный подвергает критике использование критерия самостоятельности в обороте для разграничения движимого и недвижимого имущества, отмечая, что здесь идет подмена понятий, и критерием, по которому такие объекты не являются недвижимыми вещами, является вовсе не их несамостоятельность в обороте, а отсутствие у таких объектов качества вещи. Вспомогательный характер объекта по отношению к земельному участку никоим образом не лишает объект качества недвижимой вещи. Алексеев В.А. Является ли самостоятельность в обороте критерием отнесения имущества к недвижимому? // Закон, 2015, № 9. С. 150-155.
Таким образом, на основании проведенного анализа необходимо констатировать, что ни российское законодательство, ни судебная практика, ни доктрина не позволяют дать уверенный ответ на вопрос о том, является ли тот или иной объект недвижимой вещью, а соответственно и самовольной постройкой.
Среди видов недвижимого имущества, которые могут быть признаны самовольной постройкой, законодатель в ст. 222 ГК РФ называет такие объекты как здание, сооружение и иное строение. Следует отметить, что несмотря то, что данные правовые категории активно используются в различных нормативно-правовых актах, законодатель долго не определял содержание данных понятий, ограничиваясь лишь указанием на отнесения их к недвижимости. Наумов Е. Л. О понятиях "строение", "здание" и "сооружение " в российском и германском праве //Законодательство. 2015. № 3. С. 16. Между тем, вопрос о содержании и соотношении данных понятий может быть юридически значимым для определения понятия самовольной постройки.
В настоящий момент легальные определения здания и сооружения приведены в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Технический регламент). Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Ст. 2. Следует отметить, что в соответствии с Техническим регламентом в правовом режиме зданий и сооружений имеются существенные отличия. Во-первых, здания и сооружения различаются по своему предназначению. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что сооружения в отличие от зданий не предназначены для проживания людей. Учитывая данную особенность, а также принимая во внимание положения ст. 16 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), сооружения не могут включать в себя жилые помещения. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ.Ст. 16 Во-вторых, сооружения в отличие от зданий могут иметь не только объемную, но и плоскостную и линейную строительную систему, тем самым существуя в виде различных строительных систем либо в виде их сочетания. Так, например, туннель, представляя собой сооружение, сочетает в себе и внутренний объем, и линейную протяженность. Что касается сооружений с плоскостной строительной системой, то в юридической литературе среди них обычно выделяют спортивные площадки, корты, автостоянки и прочие постройки, содержащие в себе в качестве элемента покрытие земельного участка. Наумов Е. Л. О понятиях "строение", "здание" и "сооружение" в российском и германском праве.С. 22. Однако следует отдельно оговорить, что возможность отнесения таких объектов к самовольным постройкам, учитывая ранее рассмотренную дискуссию, ставится под вопрос.
Что касается понятия «строение», то оно используется в большом количестве нормативно-правовых актов, однако ни в одном из них данное понятие не раскрывается. Из смысла ст. 222 ГК РФ следует, что строение имеет более общий характер по отношению к зданию и сооружению. Кроме того, согласно п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строение наряду со зданиями и сооружениями представляет собой объект капитального строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004г. № 190-ФЗ. П. 10 Ст. 1. Таким образом, можно предположить, что к строениям следует относить здания, сооружения, а также иные капитальные объекты, которые не могут быть подведены под категории здание и сооружение (например, бани, гаражи, сараи и т.д.).
Несмотря на то, что действующая редакция ст. 222 ГК РФ относит к объектам, которые могут быть признаны самовольной постройкой, только здания, сооружения и иные строения, в доктрине и правоприменительной практике нередко возникает вопрос о других возможных объектах самовольного строительства.
Так, например, Мельников Н.Н. не исключает возможности признания самовольной постройкой таких объектов как искусственные земельные участки.Мельников Н.Н. Искусственный земельный участок как объект правового регулирования гражданского и земельного права: вопросы теории // Современное право. 2014. N 7. С. 100. Законодатель определяет искусственный земельный участок как сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. ФЗ от 19.07.2011 N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 3. Как видно из указанного определения, искусственный земельный участок имеет двойственную правовую природу. С одной стороны, такой объект представляет собой сооружение, и в отношении него действуют правила о необходимости получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию, с другой стороны, после ввода в эксплуатацию на такой объект распространяется правовой режим земельного участка. Алексеев В. А. Самовольная постройка и виды недвижимого имущества //Гражданское право. 2012. № 6. С. 19. Поэтому подводить искусственные земельные участки под категорию сооружение было бы не совсем корректно. Тем не менее, на наш взгляд, нет никаких оснований исключать искусственные земельные участки из перечня объектов самовольного строительства.
По мнению А.А. Ерофеевой, к объектам самовольного строительства относятся также жилые и нежилые помещения. Ерофеева А.А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. 2010. N 1. С. 43 - 46. Следует сказать, что с подобным мнением сложно согласиться, прежде всего, поскольку помещение представляет собой обособленную часть здания, сооружения или иного строения и, хоть, и являясь результатом строительства, не рассматривается как самостоятельный его объект. Представляется, что тот же вывод может быть сделан и в отношении машино-мест, ставших объектом недвижимости с 1 января 2017 года.
В соответствии с разъяснениями п. 30 Постановления № 10/22 самовольной постройкой могут признаваться также объекты незавершенного строительства (п. 30). Однако, учитывая установление законодателем с 01.09.2015 исчерпывающего перечня объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой, данное разъяснение остается актуальным лишь для правоотношений, возникших до 01.09.2015. Тем не менее, необходимо отметить, что исключение возможности признания объектов незавершенного строительства самовольной постройкой, представляется, не вполне обоснованным, ни экономически, ни доктринально. Во-первых, самовольность постройки может проявиться ещё до момента завершения строительства, например, ввиду нарушения градостроительных и строительных норм и правил. Такая постройка вне зависимости от степени её готовности будет нарушать установленный порядок строительства. Во-вторых, у объекта незавершенного строительства есть все предпосылки для возможности признания его самовольной постройкой: он представляет собой самостоятельный результат строительной деятельности и является объектом недвижимости. В связи чем, представляется целесообразным дополнить перечень объектов, которые могут признаваться самовольной постройкой, также объектами незавершенного строительства.
Необходимо отметить, что самовольной постройкой могут быть признаны только вновь создаваемые объекты недвижимости. Такие объекты можно разделить на две категории: объекты, созданные в результате строительства, и объекты, созданные в результате реконструкции. При этом значительная доля всех споров в связи с самовольной постройкой приходится на споры в отношении построек, созданных в результате самовольной реконструкции.Беляева О.А. Объекты самовольной постройки: по какому пути идет судебная практика // Арбитражное правосудие в России. 2008. № 6. С. 9.
В силу разъяснений п. 28 Постановления № 10/22 положения ст. 222 ГК РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект. Суд принимает решение о сносе самовольно реконструированного объекта лишь в том случае, если будет установлено, что такой объект невозможно привести в состояние, существовавшее до проведения реконструкции (п. 28).
В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, площади, количества этажей, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (п. 14 ст. 1).
В юридической доктрине наиболее обсуждаемым вопросом применительно к самовольной реконструкции является вопрос о том, какая реконструкция приводит к возникновению нового объекта, а соответственно может быть признана самовольной постройкой.
Так, например, Алексеев В.А. полагает, что любая реконструкция, независимо от её масштабов, приводит к появлению нового объекта. Даже если изменение параметров объекта вследствие реконструкции незначительно, необходимо констатировать, что старый объект прекратил свое существование, а на его месте возник новый. Алексеев В. А. Самовольная постройка и виды недвижимого имущества. С. 20.
В свою очередь, Потапенко С.В. и Зарубин А.В. обращают внимание на то, что текущая судебная практика, учитывая разъяснения п. 28 Постановления № 10/22, исходит из того, что не каждая реконструкция приводит к появлению нового объекта. Учёные также указывают на необходимость дифференцированного подхода к спорам о самовольной реконструкции, главным критерием которого должен стать критерий существенности изменений.Потапенко С.В. Зарубина А.В. Настольная книга судьи по спорам о праве собственности /под ред. С. В. Потапенко. М.: проспект, 2016. - 248 с.
Похожей точки зрения придерживается Н.Б. Щербаков, считающий, что не любые работы по реконструкции могут приводить к возникновению нового объекта недвижимости. К примеру, надстройка мансарды не ведет к появлению принципиально нового объекта гражданских прав. Щербаков Н.Б. О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства // Вестник гражданского права. 2010. N 5. С. 117 - 118.
В судебной практике делаются различные выводы о том, возник ли в результате реконструкции новый объект недвижимости. Так, ВС РФ в одном из своих решений пояснил, что создание нового объекта недвижимости в результате реконструкции происходит при изменение характеристик, индивидуализирующих такой объект (высоты, площади, этажности и т.п.). Как установил ВС РФ, в результате реконструкции объекта истица надстроила второй этаж, тем самым увеличив общую площадь такого объекта, в силу чего на произведенную истицей реконструкцию распространяются положения ст. 222 ГК РФ. Определение Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 24-КГ15-6.
ФАС Северо-Западного округа, рассматривая спор об обязании привести подземную автостоянку в первоначальное положение, напротив, исходил из того, что проведенные ответчиком работы, в результате которых количество мест на автостоянке уменьшилось с 285 до 165, не связаны с изменением параметров несущих конструкций, влияющих на безопасность здания, и, соответственно, реконструкцией не являются.Постановлением ФАС СЗО от 04.12.2013 по делу N А21-860/2013.
В юридической доктрине также встречаются различные мнения о том, что именно необходимо считать самовольной постройкой при проведении реконструкции - весь реконструированный объект или ту его часть, которая появилась в результате реконструкции (например, дополнительный этаж или надстройку).
Так, Алексеев В.А. утверждает, что при осуществлении реконструкции самовольной постройкой всегда необходимо считать весь объект недвижимости, подвергшийся реконструкции. Алексеев В.А. Самовольная постройка и виды недвижимого имущества. С. 20.Альтернативной точки зрения придерживается Щербаков Н.Б., считающий, что нормы о самовольной постройке распространяются лишь на ту часть объекта, которая появилась в результате реконструкции. В обоснование своей точки зрения учёный указывает на установленную Постановлением № 10/22 возможность вынесения решения не о сносе всего объекта, а лишь об устранении изменений объекта, явившегося результатом самовольной реконструкции. Щербаков Н.Б. О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства. С. 117.
Следует сказать, что судебная практика по данному вопросу не отличается единообразием. Так, например, Апелляционным определением Московского городского суда самовольной постройкой была признана именно незаконно возведенная надстройка. Апелляционное определение Московского городского суда от 28.06.2016 по делу N 33-931/2016. В другом деле Первый арбитражный апелляционный суд, напротив, указал, что в качестве самовольной постройки выступает реконструированное нежилое здание в целом.Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2017 по делу N А79-1636/2016. На наш взгляд, учитывая положения ГрК РФ, в соответствии с которыми под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, самовольной постройкой логичнее было бы признавать весь реконструированный объект, а не только отдельную его часть.
Переходя к рассмотрению признаков самовольной постройки, необходимо сказать, они также подверглись изменению и уточнению в новой редакции ст. 222 ГК РФ. При этом по смыслу ст. 222 ГК РФ и сложившейся судебной практики постройка признается самовольной, если она обладает хотя бы одним из указанных ниже признаков.Определение Верховного Суда РФ от 15.03.2016 N 18-КГ15-241.
Первым признаком самовольной постройки в новой редакции ст. 222 ГК РФ является создание ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке. По смыслу положений ст. 263 и 264 ГК РФ, возводить строения на земельном участке вправе либо собственник такого земельного участка, либо лицо, не являющееся собственником участка, но осуществляющее принадлежащие ему права на возведение строения на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником (Ст. 263, Ст. 264). Например, в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утвержден Президиумом ВС РФ 19.03.2014) (далее - Обзор ВС РФ от 19.03.2014) установлено, что право собственности на самовольную постройку не может быть признано, если земельный участок, на котором возведена такая постройка, находится в государственной собственности и лицу, создавшему самовольную постройку, на каком-либо вещном праве не предоставлялся.«Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014).
Подобные документы
Самовольная постройка как объект недвижимости. Причины возникновения оснований для признания постройки самовольной, признание права собственности на нее. Институт самовольной постройки как санкция за осуществление строительства с нарушениями закона.
курсовая работа , добавлен 21.11.2011
Самовольная постройка в системе объектов гражданского права. Понятие самовольной постройки и черты ее правового режима. Способы легализации права собственности на самовольную постройку, предложения по совершенствованию гражданского законодательства.
дипломная работа , добавлен 24.03.2018
Самовольная постройка как недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами. Основные субъекты отношений, возникающих в связи со сносом самовольной постройки.
курсовая работа , добавлен 15.11.2013
Изучение понятия, правовых признаков (непредоставление земельного участка в установленном законом порядке, отсутствие необходимых разрешений, существенное нарушение строительных норм), негативных последствий и проблем легализации самовольной постройки.
дипломная работа , добавлен 09.06.2010
Правовое регулирование строительства зданий и сооружений. Понятие самовольной постройки и выбор органа власти, регистрирующего право собственности. Существующие проблемы при обращении в суд для признания права собственности на самовольную постройку.
курсовая работа , добавлен 03.08.2009
Обоснование юридической природы самовольной постройки. Проблемы легализации незаконно возведенных недвижимых объектов в Украине. Рассмотрение первоначальных и производных оснований возникновения (приобретения) права собственности в законодательстве.
курсовая работа , добавлен 29.01.2012
Получение разрешения на регистрацию по месту жительства при условии факта самовольной постройки. Отказ в требовании о взыскании долга по невозвращенному кредиту по причине истечения срока исковой давности. Возвращение дома по истечении срока аренды.
задача , добавлен 21.02.2010
Основания легализации самовольного строения. Право собственности на самовольную постройку, воздвигнутую на арендованном земельном участке. Самовольная постройка или результат реконструкции объекта недвижимости. Правовой статус временных сооружений.
дипломная работа , добавлен 24.03.2013
курсовая работа , добавлен 06.09.2008
Анализ изменения законодательства о банкротстве. Понятие, признаки и значение института несостоятельности, его государственное регулирование. Анализ судебной практики по применению правовых норм, регулирующих банкротство, выявление спорных моментов.
Договор пожизненного содержания с иждивением
Сделки, подобные договору ренты, заключались в России еще в XIX веке. Так, известный русский цивилист В. С. Пахман, рассматривая случаи условной продажи, отмечал...
Залог как способ обеспечения исполнения обязательств
Понятие и виды договоров
Договор - одна из наиболее древних правовых конструкций. Ранее его в истории складывавшегося обязательственного права возникли только деликты...
Признание права собственности на самовольную постройку
Норма, регулирующая общественные отношения, связанные с самовольной постройкой (ст. 222 ГК РФ) внутренне связана с абз. 1 п. 1 ст. 218 ГК, предусматривающей, что право собственности на новую вещь, как общее правило, приобретается лицом...
Примирительные процедуры в гражданском процессе
Пробелы в праве и пути их устранения
2.1 Способы устранения пробелов в римском частном праве Пиголкин А.С. Обнаружение и преодоление пробелов права // Советское государство и право. 1970, №3. С.49-57...
Проблемные вопросы наследования по закону
Гражданский Кодекс РФ дает легальное определение наследования. Согласно ст. 1110 ГК РФ, «при наследовании имущество умершего переходит к другим лицам в порядке универсального правопреемства, т.е...
Понятие самовольной постройки можно найти в статье 222 ГК РФ, по которой самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке...
Самовольная постройка как предмет спора в арбитражном суде
После констатации факта, что соответствующий объект является недвижимым имуществом, суду для решения вопроса о возможности применения положений ст.222 ГК РФ необходимо установить наличие у данного объекта недвижимости признаков...
Положение самовольной постройки как института гражданского права очень интересно как в действующем законодательстве, так и в хозяйственной жизни - при возведении незаконных построек...
Самовольная постройка как способ приобретения права собственности
Институт собственности (право собственности в объективном смысле) является общим правовым институтом, вокруг которого формируется вся система частного и публичного права. Собственность является основой социального статуса личности...
Самовольная постройка как способ приобретения права собственности
гражданин безвестное отсутствие умерший Регулирование гражданских отношений предполагает участие гражданина в правоотношениях. Возможны, однако, ситуации...
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
Кафедра гражданского права
Самовольное строительство, его правовые последствия: теория и практика
Прокоповича Александра Александровича
студента 3 курса, 9 группы
специальность «Правоведение»
очная форма обучения
_____________________________
(подпись студента)
Научный руководитель:
Старший преподаватель
Федорова Юлия Александровна
Минск, 2017
Глава 1. Самовольное строительство: исторический экскурс……….…………3
Глава 2. Самовольное строительство: теория и практика …..………………….6
Глава 3. Способы приобретения права собственности при самовольном строительстве………………………………............................................................9
Список литературы……………………………………………………………….15
Глава 1. Самовольная постройка: исторический экскурс.
Так как, наша правовая система относится к романо-германской правовой системе, динамику развития института самовольной постройки следует начать с римского права. Оно служит опорой для большинства исследований в юриспруденции. Самовольное строительство и его результат понимались римскими юристами, с одной стороны, как бесспорное нарушение прав собственника земельного участка, а с другой – как один из случаев поступления имущества в собственность хозяина земельного участка. По Институциям Гая, постройка, воздвигнутая кем-либо на земле собственника, несмотря, что он построил ее для себя, становилась собственностью собственника земли. Так как, построенное на поверхности земли принадлежит собственнику земельного участка – simper superficiem solo cedere (все находящееся на поверхности следует земле) - "право почвы".
Данный подход позволил рассматривать постройку, осуществленную таким способом, в качестве одного из способов приобретения права собственности. Речь идет о приращении имущества. Д. И. Мейер выделял в качестве отдельного вида приращение движимого имущества к недвижимому, в частности застроение (inaedificatio). Предусматривалось два случая застроения. Второй из них схож с самовольной постройкой – "собственник материала застраивает чужое место".
В данной ситуации "хозяин места" приобретает, по приращению, право собственности на сооруженное здание. На собственника земли с приобретением права собственности на строение возлагалась обязанность возращения стоимости использованного материала, то есть собственник материала был вправе требовать возмещения фактически понесенных убытков в связи с переходом права собственности на постройку. Но, если собственник места отказывал в возмещении фактически понесенных убытков, то собственник материала мог потребовать обратно употребленный им материал – снести строение.
Большинство правовых систем закрепляют переход самовольно возведенной постройки к собственнику земельного участка, и одновременно, используя принцип диспозитивного регулирования, предоставляют право застройщику на различного рода компенсации (ст. 555 Гражданского кодекса Франции, ст. 936 Гражданского кодекса Италии).
Советское право предъявляло жесткие требования к использованию земли – в основе лежал принцип целевого предоставления и использования земельных участков. По целевому назначению использовать землю вправе было только то лицо, которому в установленном порядке предоставлялся земельный участок. По данному критерию и характеризовалось самовольное строительство. Не допускались иски о признании права собственности на самовольную постройку.
В 1927 году институт права застройки был сильно изменен: жилищным кооперативам земля стала предоставляться в бессрочное пользование с одновременным возникновением у них права собственности на возведенные строения. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года "О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов" право застройки было вообще отменено, но на юридической природе "самостроя" это не сказалось.
Гражданский кодекс БССР 1964 года подробно характеризует понятие и правовые последствия самовольной постройки. Таковой являлся жилой дом (дача) или часть дома (дачи), построенные гражданином без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. То есть объектом самовольной постройки было только жилое помещение. А осуществить данную постройку мог лишь гражданин. Возведение объектов самовольного строительства юридическими лицами не рассматривалось в качестве. В результате, до сих пор при рассмотрении споров в суде отдельные земельные вопросы остаются нерешенными, некоторые юридические факты вызывают сомнение. Так, отсутствие первичных правоустанавливающих документов на землю под спорным объектом или документов по правомерному его возведению дает повод для признания объекта самовольной постройкой.
Данная статья также предусматривала снос постройки лицом, осуществившим самовольное строительство, или за его счет. О признании права собственности на самовольную постройку не упоминалось.
В советский период закон однозначно воспринимал самовольное строительство как гражданское правонарушение, не допуская возможность признания права собственности на нее. Самовольная постройка не рассматривалась как способ приобретения права собственности, наряду с находкой, созданием новой вещи.
Действующее гражданское законодательство изменило взгляды в отношении самовольной постройки в современных рыночных условиях.
Самовольным строительством в соответствии со ст. 223 ГК РБ является деятельность лица по созданию или изменению недвижимого имущества путем строительства, реконструкции (пристройки, надстройки, перестройки) капитального строения (здания, сооружения), если она осуществлена:
1) на самовольно занятом земельном участке;
2) на земельном участке, используемом не по целевому назначению либо предоставленном государственным органом, не имеющим полномочий на принятие соответствующего решения, и (или) без проведения аукциона, когда предоставление земельного участка возможно только по результатам аукциона, и (или) предоставленном с нарушением установленной очередности предоставления земельных участков, и (или) без предварительного согласования места размещения земельного участка, если в соответствии с законодательными актами требуется его проведение;
3) без получения необходимых разрешений на строительство, реконструкцию либо без проектной документации в случаях, когда необходимость ее подготовки предусмотрена законодательством, либо с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил
если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.
Недвижимое имущество, созданное в результате самовольного строительства, является самовольной постройкой.
Закон также определяет последствия возведения такой постройки и условия, при которых суд может признать право собственности на самовольную постройку. Данные вопросы подробно исследуются в следующих главах работы.
